Государственное и муниципальное управление

Государственное и муниципальное   управление

I. Введение

Государственное и муниципальное управление – научная дисциплина,  которая в систематической форме освещает содержание понятия «государственное управление»,  основные  научные школы, изучающие его, структуру   государственного управления в ведущих странах мира, а также основные направления  деятельности в системе государственного управления, формирование государственной политики и ее реализацию.

1. Цель:

Целью учебного курса является формирование у студентов представления о целостном характере государственного управления, основных внутренних взаимосвязях, принципах взаимодействия органов государственной власти друг с другом и с обществом.

2. Задачи:

В ходе изучения курса студенты должны получить знания по следующим вопросам:

  •  структура федеральных и региональных органов государственного управления;
  •  основные институты государственного управления;
  •  способы и методы управления в государстве;
  •  механизмы взаимодействия государства и общества в процессе государственного управления;
  •  основные направления и приоритеты государственной политики
  •  механизмы разработки и принятия решений в органах государственной власти.

3. Место дисциплины в системе высшего профессионального образования.

Для успешного освоения курса необходимо освоение следующих дисциплин: правоведения, политологии, теории управления,  менеджмента.

4. Требования к уровню освоения содержания курса (приобретенные компетенции, знания, умения, навыки).

По окончанию изучения курса студенты должны:

  •  знать теоретические вопросы, изложенные в программе курса;
  •  осуществлять самостоятельный анализ правовых актов, уметь выявлять их управленческое содержание, а также разрабатывать предложения по совершенствованию методов государственного управления;
  •  иметь мотивацию на профессионально-управленческое самообразование и саморазвитие.

II. Cодержание курса

2.1. Темы и разделы, их краткое содержание

Раздел 1. Наука  государственного  управления.

Тема 1. Понятие государственного управления: основные подходы к определению

Государственное управление как рациональная деятельность. Трансформация понятия государственного управления в исследовательской литературе и в праве.

Основные научные школы, изучающие государственное управление: правовой, социологический, институциональный анализ. Российские и зарубежные традиции изучения государственного управления. Школа «общественного выбора» (Public Choice), французская  школа «социологии организаций» (sociology des organization). «когнитивный подход» к государственному управлению, «институционализм» Состояние  отечественной науки  государственного  управления.

    Раздел 2. Основы государственного  управления. Государство  и публичная власть.

Тема 2.Функции государства и их реализация в рамках государственного управления

Понятие функций государства. Функции государства и функции государственного управления. Универсальность функций государства: причины и проявления.

Проблема оценки функциональности и дисфункциональности государственного управления.

Тема 3.Эволюция формы правления в РФ

Проблема идентификации формы правления в современной России. Основные этапы трансформации формы правления в 1990-х — 2000-х гг. Эволюция механизмов взаимодействия законодательной, исполнительной и президентской власти, роль судебной власти. Специфика  России  как «смешанной» республики.

Перспективы дальнейшей трансформации формы правления. Понятие конституционной реформы, практика и возможные варианты реформирования.

Тема 4. Президентская власть и исполнительная власть в РФ

Ветви власти в современной России. Роль президентской власти, специфика ее организации. Явные и неявные полномочия Президента РФ.

Механизмы взаимодействия президентской и исполнительной власти. Взаимодействия президентской власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

Тема 5. Формы государственного устройства: общий обзор, специфика России

Понятие формы государственного устройства. Основные характеристики унитарного и федеративного государств, их влияние на практику государственного управления. Типы федераций. Конфедерация. Особенности российского федерализма: разграничение полномочий, проблема неравенства субъектов РФ, централизация федеративных отношений. Основные тенденции и перспективы развития территориальной организации государственной власти в РФ.

Раздел 3.  Государственная политика: понятие, формы организации, этапы

Тема 6. Понятие  государственной  политики. Основные направления государственной политики в современной России.

Понятие государственной политики. Государственная политика и другие виды управленческой деятельности. Формы правовой организации государственной политики. Стихийное формирование политики. Роль различных ветвей власти, политических и общественных организаций в формировании политики.

Этапы осуществления государственной политики. Проблемы и стадии формирования политики. Процесс реализации государственной политики, типы политик, способы реализации. Оценка результатов государственной политики: проблема результативности и эффективности, критерии оценки. Социальная эффективность государственной политики.

Раздел 4. Общие вопросы теории муниципального управления

Тема 7. Местное самоуправление  в системе  власти и управления России

Сущность местного самоуправления и его взаимосвязь с развитием общества. Опыт становления местного самоуправления в России. Особенности формирования местного самоуправления в России. Местное управление в России XVI-XVIII вв. Развитие местного самоуправления в России XIX-начала XX в. Оценка земского опыта местного самоуправления в России. Местное управление в СССР.

Современное состояние местного самоуправления в РФ. Специфика проблем муниципального управления. Проблема неравномерности развития муниципальных образований. Крупные города как особый субъект муниципального управления.

Зарубежные модели местного самоуправления.

Понятие и состав правовой базы местного самоуправления.

Непосредственное участие граждан в местном самоуправлении. Местный референдум. Муниципальные выборы. Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Сход граждан. Правотворческая инициатива граждан. Территориальное общественное самоуправление. Публичные слушания. Собрание граждан. Конференция граждан (собрание делегатов). Опрос граждан. Обращения граждан в органы местного самоуправления. Другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении.

Концепция  реформирования местного самоуправления.

Основные этапы реформы местного самоуправления. Действия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления по реализации реформы. Проблемы реализации реформы: юридические, организационные, финансовые, имущественные, кадровые. Перспективы  развития  института местного самоуправления в России.

2.2. Темы семинарских занятий

Семинар 1. Этапы разработки и принятия правовых актов в федеральных органах государственной власти

1. Федеральные законы:

а) законодательная инициатива, процедура разработки документа в зависимости от субъекта законодательной инициативы

б) порядок внесения законопроекта, первое чтение, процедура рассмотрения в комитетах и комиссиях ГД

в) второе чтение, порядок обсуждения, внесения поправок

г) третье чтение

д) роль партийных фракций в рассмотрении законопроекта

е) порядок рассмотрения законопроекта в Совете Федерации (по той же схеме)

ж) роль президентской власти в прохождении законопроекта и принятии закона

  1.  Акты Президента РФ
  •  порядок инициирования и подготовки
  •  порядок согласования
  •  порядок принятия

3.Акты Правительства РФ

  •  порядок инициирования и подготовки
  •  порядок согласования
  •  порядок принятия

Задание 1.

При анализе этапов разработки и принятия правовых актов обращать внимание на следующие параметры:

а) максимальная детализация процедуры (уровень аппарата, подразделений, подкомитетов)

б) анализ каждого этапа с точки зрения возможности внесения содержательных или процедурных изменений

в) персонализация (указание конкретных людей, занимающих ключевые должности на день рассмотрения)

г) итогом семинара должна стать структурно-логическая схема (схемы), учитывающие все этапы прохождения документа

Литература:

1.Основная:

1. Волков Ю.В.Законодательные основы гостиничного сервиса. Ростов-на-Дону Феникс, 2003.

2.Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления. М.: Проспект, 2006.

2. Совершенствование системы государственного и муниципального управления в России/Сост. М.А.Положихина. М., 2009.

3. Сайт Центра стратегических разработок  http://www.csr.ru/; http://www.csr.ru)

4.Официальный сайт Государственной Думы ФС РФ http://www.duma.gov.ru/ 

5. Официальный сайт Совета Федерации ФС РФ http://council.gov.ru/ 

6. Официальный сайт Президента РФ http://www.kremlin.ru/ 

Официальный сайт Правительства РФ http://www.government.ru/

2. Дополнительная:

1.Айзин С.М., Байков О.В., Лафитский В.И., Ноздрачев А.Ф., Петухов В.Н., Постовой Н.В., Пронина В.С., Терещенко Л.К., Тихомиров Ю.А., Хангельдыев Б.Б., Цыганенко И.Г., Под ред.: Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А.: Исполнительная власть в Российской Федерации. Научно-практическое пособие. М.: Юристъ, 1998.

2.Гаман-Голутвина О.В. Российский парламентаризм в исторической ретроспективе и сравнительной перспективе (I) // Полис. 2006. №2. С. 27-39.

3.Гаман-Голутвина О.В. Российский парламентаризм в исторической ретроспективе и сравнительной перспективе (II) // Полис. 2006. №3. С. 67-74.

4.Козбаненко В.Н./ Ред. Государственное управление: основы теории и организации. М.: Статут, 2005.

5.Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007.

Семинар 2.  Управление по результатам как один из приоритетов реформы

1. Задание.

Провести сравнительный анализ ФЗ № 184 "Об общих принципах организации законодательных (представительных)и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и Указа Президента РФ № 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" (См. раздел Дополнительные материалы).

Ответить на следующие вопросы:

а) насколько полно критерии оценки эффективности, закрепленные в Указе, отражают содержание соответствующих полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ, закрепленных в ФЗ № 184? Проанализировать несколько конкретных полномочий, сопоставить их с критериями, сделать вывод;

б) существуют ли полномочия органов власти субъектов РФ, которые не оцениваются, исходя из президентского указа? Что это за полномочия? Проанализировать возможные причины такого положения дел;

в) предполагает ли президентский указ оценку и ответственность по деятельности, не отнесенной к полномочиям субъектов РФ федеральным законом? Что это за виды деятельности? Проанализировать возможные причины такого несоответствия.

Литература:

1. Основная:

1.Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления. М.: Проспект, 2006.

2. Совершенствование системы государственного и муниципального управления в России/Сост. М.А.Положихина. М., 2009.

2. Дополнительная:

1. Государственное управление: основы теории и организации. Учебник/ Под ред. В.А.Козбаненко. М.: Статут, 2005.

2. Об общих принципах организации законодательных (представительных)и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ: Федеральный закон от 6 октября 1998 г. № 184- ФЗ.

3. Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825.

4. Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации/ Утверждена Комиссией при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия. Протокол № 1 от 18 июля 2007 г. (На сайте Министерства регионального развития РФ: http://www.minregion.ru/ OpenFile.ashx/04metod.doc?AttachID=1943 )

5. Круглый стол «Управление по результатам: оценка прогресса и перспективы»/ Центр стратегических разработок. http://www.csr.ru/print/original1367.stm

Семинар 3. Регламенты государственных функций и государственных услуг: проблемы внедрения и реализации. Анализ конкретных правовых актов

1. Задание:

Проанализировать два регламента государственных функций или услуг, по выбору студента (раздел Дополнительные материалы), сравнить их с требованиями Постановления Правительства РФ № 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" и с положениями Концепции административной реформы.

Ответить на вопросы:

а) какие требования к регламентам закреплены в Концепции административной реформы?

б) насколько анализируемый регламент соответствует требованиям Концепции и Постановления Правительства? В чем несоответствия? Каковы практические последствия несоответствий? Каковы возможные причины?

в) оцените практическую реализуемость требований регламента.

Семинар 4. Процесс формирования государственной политики.

(на примере отдельной политики — уточняется преподавателем)

1 Задание:

1) идентифицировать анализируемую политику

  •  определить хронологические рамки, цели действующей политики
  •  определить совокупность правовых актов, определяющих политику в сфере интеллектуальной собственности
  •  определить органы государственной власти, связанные с формированием политики

2) охарактеризовать проблемную ситуацию, породившую данную политику

  •  рассмотреть наиболее часто возникавшие проблемные ситуации, предшествовавшие формированию политики и обусловившие ее необходимость (вынесение в повестку дня)
  •  охарактеризовать основные группы интересов, связанные с данной политикой (состав, интерес, институциональные ресурсы, организационное оформление интересов и групп)
  •  проанализировать соотношение внутриполитических и внешнеполитических влияний на формирование политики

3) проанализировать возникавшие – либо возможные – интерпретации проблемы, подлежащей решению

Для этого необходимо ответить на следующие вопросы:

  •  кто предлагает те или иные интерпретации (трактовки, формулировки) проблемной ситуации;
  •  в чем существенные различия между интерпретациями;
  •  каковы очевидные последствия принятия той или иной формулировки для политики в целом;
  •  кому выгодна та или иная формулировка, с точки зрения возможных последствий.

4) охарактеризовать условия вынесения проблемы в повестку дня и ее окончательной формулировки

Следует определить:

  •  чьим решением и благодаря чьему воздействию проблема выносится в повестку дня;
  •  каковы этапы формирования повестки дня (роль различных органов и ветвей власти, СМИ)
  •  существует ли противодействие обсуждению данной проблемы;
  •  структура проблемы, определяющаяся в процессе формулировки (отдельные проблемные области, направления, специфические объекты регулирования)
  •  кто определяет окончательную формулировку и какова она;

5) проанализировать механизм принятия окончательного решения по поводу данной политики

Необходимо ответить на следующие вопросы:

  •  кто (какие органы, должностные лица) разрабатывает различные варианты решения проблемы, как организован этот процесс;
  •  какие альтернативные варианты предложены;
  •  кто принимает окончательное решение, существуют ли промежуточные «фильтры»;
  •  какие критерии использованы при сравнении альтернативных вариантов;
  •  каково окончательное решение и его мотивировка.

6) охарактеризовать содержание решения

Подробный анализ окончательного решения предполагает уточнение: а) целевой группы, б) целей (ожидаемых результатов для общества), в) индикаторов достижения / недостижения целей, г) типа предполагаемой политики, д) исполнителей, е) механизма. Кроме того, решение необходимо проанализировать с точки зрения явных / скрытых целей и с точки зрения «внешних» / «внутренних».

7) оценить адекватность решения (политики) первоначальной ситуации

Для этого необходимо: а) выбрать одну из возможных проблем (либо комплекс непротиворечивых проблем) и обосновать выбор; б) разработать и обосновать критерии оценки адекватности решения; в) применить разработанные критерии к принятому решению; г) объяснить результаты (благодаря чему решение оказалось адекватным / неадекватным); д) спрогнозировать последствия принятой политики для решения первоначальной проблемы.

Литература:

1. Основная:

1.Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления. М.: Проспект, 2006.

2. Совершенствование системы государственного и муниципального управления в России/Сост. М.А.Положихина. М., 2009.

2. Дополнительная:

1.Государственное управление: основы теории и организации. Учебник/ Под ред. В.А.Козбаненко. М.: Статут, 2005.

2. Мангейм Д., Рич Р. Анализ общественной политики и оценка программ// Полис. 1991. № 3.*

3.Политическая наука: новые направления/ Пер. с англ. М.М.Гурвица и др. Науч. ред. Е.Б.Шестопал. М.: Вече, 1999. Ч.VII: Социальная политика и управление. Гл.24-27. С.527-624.

4. Старцев Я.Ю. Система государственного управления: политический анализ. С.238-257.

5.Сайт учебного и исследовательского анализа государственной политики   http://www.politanaliz.ru

6. Сайт Центра стратегических разработок   http://www.csr.ru 

7. Сайт ГУ ВШЭ (Высшая школа экономики), раздел «Научные проекты»   http://www.hse.ru/search/cloud.html

Семинар 5. Анализ процесса реализации политики (на примере отдельной политики — уточняется преподавателем)

1. Задание:

1) определен ли при формировании политики орган (организация), ответственный за реализацию? Если да – его характеристики, если нет – кто, по мысли авторов политики, должен реализовать политику?

Как правило, ответственный за реализацию орган определяется в законодательном акте, инициирующем политику. Однако чаще всего это обманчивая видимость: например, ответственное за реализацию министерство: а) вряд ли будет реализовывать политику все целиком; скорее это будет задача какого-то департамента (управления); б) выступает скорее координатором, потому что практическое осуществление неизбежно делегируется территориальным органам министерства, региональным и местным органам власти; в) не едино, и внутри министерства задачи и интересы распределяются по-разному. Таким образом, исполнителей всегда много, с разным организационным подчинением и пр. Кроме того, уже на этом этапе можно посмотреть, от каких не указанных прямо организаций, структур будет зависеть процесс реализации. Например, реализация строительной программы зависит не только от осуществляющих ее органов власти, но и от негосударственных строительных организаций, от транспорта и пр. В целом на данном этапе необходимо составить перечень всех, задействованных в реализации, учитывая существующие между ними отношения.

2) каковы основные требования к реализации?

Требования к реализации имеет смысл анализировать по трем параметрам:

а) содержание требований – тип политики, оценка сложности проблемы, степень определенности/ неопределенности в отношении результатов, механизмы принуждения, финансовое обеспечение, возможное влияние на существующее распределение политической власти, наличие/отсутствие специальных процедур для участия населения или негосударственных структур;

б) форма требований – ясность и однозначность распоряжений, сочетаемость политики с другими политиками, гибкость в определении целей и процедур реализации;

в) легитимность и основательность принятого решения – насколько авторитетен принявший его орган, един ли принявший решение «центр», не имеет ли политика явно «скандального» и противоречащего традициям характера и пр.

3) какими возможностями обладают исполнители для реализации?

Возможности исполнителей можно разбить на две категории:

а) организационные – простая или сложная организационная структура; достаточное или недостаточное количество, квалификация и лояльность исполнителей низового уровня; наличие финансовых ресурсов (как инвестиционных, так и предназначенных для функционирования);

б) системные – общее финансовое состояние данной территории (отрасли); господствующий стиль руководства на территории (в отрасли); господствующий тип политической (управленческой) культуры; наличие и степень влияния заинтересованных групп; острота решаемой проблемы; освещение проблемы в СМИ.

Таким образом, возможности представляют собой комбинацию ограничений и ресурсов, порой не связанных или связанных лишь косвенно с данной политикой.

4) каковы собственные интересы исполнителей в контексте реализации данной политики?

Наряду со стандартными бюрократическими или электоральными интересами, необходимо выявить специфику отношения к данной политике всех потенциальных исполнителей.

5) как организован контроль за реализацией?

Характеристика контроля осуществляется в два этапа. Во-первых, по классической схеме (4 измерения) анализируются официальные постоянно действующие механизмы контроля. Во-вторых, исследуется наличие чрезвычайных контрольных мероприятий и неформального либо неявного контроля (через клиентарные, корпоративные или родственные связи, кадровые перестановки, особенности финансирования и пр.).

6) как организована обратная связь?

В данном случае под обратной связью понимается поступление к инициаторам политики информации, на основе которой политика может быть откорректирована. Особое внимание следует уделить институционализации каналов обратной связи, соотношение организованных и стихийно формирующихся, формальных и неформальных каналов.

7) каков тип реализации, какие стратегии используются?

На основании существующих схем необходимо определить не только а) сочетание типов и стратегий реализации, но и б) то, кто и как выбирал это сочетание и в) какое оно имеет значение для результатов политики (результаты, предопределенные типом реализации).

Литература:

1. Основная:

1.Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления. М.: Проспект, 2006.

2. Совершенствование системы государственного и муниципального управления в России/Сост. М.А.Положихина. М., 2009.

 

2. Дополнительная:

1.Мангейм Д., Рич Р. Анализ общественной политики и оценка программ// Полис. 1991. № 3.*

2.Политическая наука: новые направления. М.: Вече, 1999. Ч.VII: Социальная политика и управление. Гл.24-27. С.527-624.

3. Старцев Я.Ю. Система государственного управления: политический анализ. С.217-225, 228-237, 257-263.

4. Сайт учебного и исследовательского анализа государственной политики   http://www.politanaliz.ru

5. Сайт Центра стратегических разработок   http://www.csr.ru 

6. Сайт ГУ ВШЭ (Высшая школа экономики), раздел «Научные проекты»   http://www.hse.ru/search/cloud.html

Семинар 6. Местное  самоуправление  в системе  власти  и управления России

Задание 1.

Администрация области внесла на рассмотрение областной думы проект постановления «О совершенствовании структуры управления областью», которым предусматривалось упразднить представительный орган в городе — областном центре, а его функции передать областной думе. Обосновывалось это необходимостью сокращения расходов на содержание аппарата управления. Систему местного самоуправления в городе должны были представлять избираемый населением глава города, а также городская и районные (в районах города) администрации.

Может ли областная дума принять такое постановление?

Задание 2.

Администрация города, разрабатывая проект плана перспективного экономического и социального развития города, направила всем предприятиям, расположенным на территории города, письма с предложением предоставить сведения о проектах планов их развития на ближайшие годы, с тем чтобы учесть возможные экологические, демографические и иные социальные последствия деятельности этих предприятий в плане развития города. Руководители трех крупнейших предприятий, находящихся в федеральной государственной собственности, отказались предоставлять какие-либо сведения о своей деятельности.

Прокомментируйте данную ситуацию.

Решение каждой задачи должно быть обосновано со ссылкой на нормативно-правовые акты РФ.

Литература:

1. Основная:

  1.  Европейская хартия о местном самоуправлении от 15 октября 1985г. Cтрасбург, 1990
  2.  Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосование 12 декабря 1993 года // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»
  3.  Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06 октября 2003 года №131-ФЗ // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»

2. Дополнительная:

  1.  Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Федеральный закон N138-ФЗ от 26.10.96 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»
  2.  О порядке рассмотрения обращений граждан  Российской Федерации: Федеральный закон от  02.05.2006 №59-ФЗ // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»
  3.  Об  оценке  эффективности деятельности органов  местного самоуправления городских округов и  муниципальных районов: Указ президента РФ от  28.04.2008 №  607 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»
  4.  Об утверждении регламента Екатеринбургской городской думы. Постановление Екатеринбургской городской думы от 12 июня 1996 №1 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»
  5.  Об утверждении регламента  Счетной палаты Екатеринбургской городской думы: Постановление Екатеринбургской городской думы от 28.10.2003 №181 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»
  6.  Об утверждении положения о работе с обращениями  граждан в администрации города Екатеринбурга: Постановление главы Екатеринбурга от 28 мая 2008 № 1978 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»
  7.  Об организации учета и ведения реестра муниципального имущества г. Екатеринбурга: Постановление главы г. Екатеринбурга от 19 апреля 2002г. № 450// Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»
  8.  Об утверждении основных направлений деятельности администрации городе Екатеринбурга по  социально-экономическому развитию муниципального образования «город Екатеринбург», контрольных показателей на 2009 год и приоритетных направлений на 2010-2011 годы: Постановление главы Екатеринбурга от 19.02.2009 № 370 // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»

Список литературы

1. Афанасьев М.Н. Российские элиты развития: запрос на новый курс. М.: фонд «Либеральная миссия», 2009.

2. Гаман-Голутвина О.В. Меняющаяся роль государства в контексте реформ государственного управления: отечественный и зарубежный опыт.// Полис. 2007. №4. С.24-45.

3. Гонтмахер Е. Социальная политика в контексте российского кризиса/ Публичная лекция. Сайт Полит.ру (стенограмма и видеозапись)  http://www.polit.ru/lectures/2009/04/09/sots.html

4.Киселев К.В. Акторы и тренды региональной политики: политическая ситуация в Свердловской области в электоральном цикле 2003-2007 гг. Екатеринбург: УрО РАН, 2007.

5. Кордонский С.Г. Ресурсное государство. Москва: Regnum, 2007.

6. Кордонский С.Г. Сословная структура постсоветской России. – М.: Институт Фонда «Общественное мнение», 2008.

7.Мисюров Д.А. Символическое моделирование в России: трансформации «имперско-советско-президентской» модели.// Полис. 2009. №3. С.125-135.

8.Мокрый В.С. Государственное и муниципальное управление: реализация реформ: уч.пособие / В.С.Мокрый, А.А.Сапожников, О.С.Семкина; под ред. А.А.Сапожникова. - М.: КНОРУС, 2008.

9. Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007.

10.Подъячев К.В. Обращения граждан во власть: функциональные особенности // СОЦИС. 2007. № 5. C.  13-16.

11.Старцев Я.Ю. Артикулирование требований и проблема институционализации обратной связи в российской политической системе // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 3 (60). C. 143-149.

12.Старцев Я.Ю. Личностно-ориентированные взаимодействия в государственном и муниципальном управлении// Александров А. А., Зерчанинова Т. Е., Самков К. Н., Старцев Я. Ю. Органы власти в системе социальных взаимодействий: социологический, политический и управленческий анализ. Екатеринбург: УрАГС, 2009. С.37-73.

13. Старцев Я.Ю. Современные политические институты: проблема идентификации / Управление социальными процессами в регионах: VI Всероссийская научная конференция, 30-31 октября 2008 г.: Сб.статей. Екатеринбург: УрАГС, 2008. С.249-252

14. Суверенная демократия — горизонты и ориентиры/ В.Трофимов-Трофимов. Сайт Сувдем.Ру http://www.suverdem.ru/?q=node/152

15. Федерализм и централизация/ Коллектив авторов. - Екатеринбург: УрО РАН, 2007.

Примерный перечень вопросов к экзамену (зачету) (темы контрольных работ)

  1.  Предмет   и метод государственного    управления.
  2.  Российские  традиции изучения государственного  управления. Изучение  публичного управления  за рубежом.
  3.  Государство  как субъект публичного управления.
  4.  Функции  публичного  управления.
  5.  Разделение  властей  и разделение  функций   в государственном управлении.
  6.  Типология государств.
  7.  Формы государственного  устройства.
  8.  Федеративное государство: понятие, признаки, специфика России.
  9.  Президент РФ. Место президентской власти в системе разделения властей. Президентские  структуры (Совет Безопасности, Управление делами Президента, Администрация Президента)
  10.  Федеральное собрание РФ: состав, структура, порядок формирования, полномочия
  11.  Правительство РФ: структура, порядок формирования, полномочия
  12.  Центральные  федеральные  органы исполнительной  власти.
  13.  Взаимодействие высших органов власти в «смешанной» республике.
  14.  Органы  государственной власти  субъекта РФ (на примере любого субъекта)
  15.  Специализация в государственном управлении. Отраслевая   и функциональная специализация. «Естественные» монополии   в экономике   и управлении.
  16.  Иерархическая  организация государственного  управления. Понятие  иерархии.  
  17.  Иерархия   органов управления   и должностей.
  18.   Иерархия  нормативно-правовых  актов.

19. Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ

20. Механизмы и  перспективы взаимодействия Президента РФ и Правительства РФ

21. Механизмы и  перспективы взаимодействия Президента РФ и палат Федерального Собрания РФ

22. Механизмы и  перспективы взаимодействия Правительства РФ и палат Федерального Собрания РФ

23. Механизмы и  перспективы взаимодействия Президента РФ и органов государственной власти субъектов РФ

24.Особенности формирования местного самоуправления в России, специфика его проблем.

25. Основные модели организации местного самоуправления

26. Глава муниципального образования  

27. Администрация муниципального образования

28. Представительный орган местного самоуправления

30.Перспективы трансформации системы разделения властей в Российской Федерации.

31.Перспективы и ограничения дальнейшей эволюции социальной политики в РФ.

32.Коррупция в государственном управлении.

33.Механизмы сдержек и противовесов в российской системе власти; при каких условиях эти противовесы работают, при каких – нет?

34.Перспективы дальнейшего изменения Конституции РФ.

35.Проблемы централизации государственного управления и пути их решения.

36.Проблемы децентрализации государственного управления и пути их решения.

37. Конституционно-правовые основы    местного самоуправления в РФ.

38. Зарубежный опыт местного  самоуправления.

39.Финансовые основы местного  самоуправления.

40. Проблемы развития местного  самоуправления в РФ.

III. Распределение часов курса по темам и видам

(для студентов заочной формы обучения )

№п/пТема, разделУчебный план, часовАудиторные занятияСамостоятельнаяработаИтогопо темамЛекцииСеминары1Раздел 1. Тема 1. Понятие государственного управления: основные подходы к определению2___10122Раздел 2.Тема 2.Функции государства и их реализация в рамках государственного управления2___10123Раздел 2. Тема 3. Эволюция формы правления в РФ2___12144Раздел 2. Тема 4. Президентская власть и исполнительная власть в РФ2___12145Раздел 2. Тема 5. Формы государственного устройства: общий обзор, специфика России2___10126 Раздел 3. Тема 6. Государственная политика: понятие, формы организации, этапы. Основные направления государственной политики в современной России4___16207Раздел 4. Тема 7. Местное  самоуправление  в системе  власти  и управления России4___1216                                            Всего18082100

IV. Форма итогового контроля: экзамен.

V.Учебно-методическое обеспечение курса

1. Рекомендуемая литература

2. Конспект лекций

3. Учебные пособия, учебники, изданные преподавателями кафедры

4. Пакет контрольно-оценочных материалов, в т. ч. экзаменационные билеты.

5. Методические указания к выполнению лабораторных работ, контрольных работ, курсовых проектов (работ), для организации и контроля самостоятельной работы студентов.

5.1. Рекомендуемая литература

Основная

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосование 12 декабря 1993 года // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»

2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06 октября 2003 года №131-ФЗ // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»

3. Викулова О. Н. Комментарий к Федеральному закону об «Основах туристской деятельности в Российской Федерации», (постатейный): с изменениями, внесенными Федеральным законом от 5 февраля 2007 г. №12 – ФЗ. М., 2008.

4. Мокрый В.С. Государственное и муниципальное управление: реализация реформ: уч.пособие / В.С.Мокрый, А.А.Сапожников, О.С.Семкина; под ред. А.А.Сапожникова. - М.: КНОРУС, 2008.

5. Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007.

6. Ершов В.А. Государственное и муниципальное управление: уч. пос.- М: ГроссМедиа, 2009.

7. Рой О. М. Система государственного и муниципального управления. СПб: Питер.2007.

 

Дополнительная

9. Гневко В.А. Государственное и муниципальное управление: менеджмент территорий и отраслей. СПб., 2007

10. Мерсиянова И.В. Социально-экономическая ситуация в муниципальной России и возможности местного самоуправления. // Федерализм, 2008. № 2.

11. Подсумкова А.А., Чанов С.Е. Комментарий к федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Ось-89, 2008

12.Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Реформирование законодательства о муниципальной службе как составная часть административной реформы// Административное право. 2007. № 1

  1.   Широков А.Н. Местное самоуправление в современной России. М.КноРус, 2009
  2.  Широков А.Н. Федеральное законодательство России о местном самоуправлении: Учебное пособие. – СПб., 2008
  3.  Юшина Е.А. Местное самоуправление: политико-правовой анализ. Киров, 2008
  4.  Якушев А. В. Государственное и муниципальное управление. М.: А- Приор.2007

Веб-ресурсы

  1.  http://www.oblgazeta.ru Официальный сайт издания органов государственной власти Свердловской области «Областная газета».
  2.  http://www.midural.ru Официальный сайт Правительства Свердловской области.
  3.  http://www.rost.ru Официальный сайт приоритетных национальных проектов.
  4.  http://www.adm.ekburg.ru Официальный сайт г. Екатеринбурга.
  5.  http:// www.Ekugi.ekburg.ru Официальный сайт ЕКУГИ.
  6.  http://www.kremlin.ru Официальный сайт президента РФ.
  7.  http://www.minzdravsoc.ru Официальный сайт Министерства Здравоохранения и Социального Развития Российской Федерации
  8.  http://www.mzso.ru Официальный сайт Министерства Здравоохранения Свердловской области

     9. Круглый стол «Управление по результатам: оценка прогресса и перспективы»/ Центр стратегических разработок http://www.csr.ru/print/original1367.stm

Сайт учебного и исследовательского анализа государственной политики   http://www.politanaliz.ru

Сайт Центра стратегических разработок   http://www.csr.ru 

Сайт ГУ ВШЭ (Высшая школа экономики), раздел «Научные проекты»   http://www.hse.ru/search/cloud.html

Государствуенное и муниципальное   управление

Конспект лекций

Екатеринбург

2011

Раздел 1. Тема 1. Наука  государственного  управления.

Понятие государственного управления: основные подходы к определению

Деятельность государства является предметом изучения  некоторых правовых дисциплин (конституционное, административное право), для политической науки, экономических дисциплин и т.д. Каково место государственного управления  как самостоятельной сферы познания.

Управление общественными делами появляется одновременно  с появлением общества. Одновременно с этим появляются   и специальные знания, относящиеся к этому процессу. Конфуция, Аристотеля, Фому Аквинского  считают  предтечами государственно-управленческих дисциплин. Государственное управление как  отрасль  научного знания  оформляется лишь во второй  половине  ХХ века.

Традиционными  составляющими  любой самостоятельной дисциплины являются объект, предмет и совокупность определенных методов и подходов.

Объектом любой науки является  относительно автономный фрагмент реальности; это часть окружающего мира. Однако выделение  любого  сегмента реальности всегда условно, так как все явления  и процессы, протекающие в обществе, тесно  взаимосвязаны. В связи с этим возникает необходимость выделения предмета  исследования.  Предмет  конструируется  научным сообществом  и обусловливает  структуру данной дисциплины и ее границы.

 Объект науки  публичного управления – это деятельность государства и  иных  субъектов публичной власти, преимущественно  на собственной территории,  претендующая на соответствие общественным интересам и  на решение  общественно значимых задач.

Предмет  науки государственного управления в рамках  каждой национальной традиции  представлен  по - разному. Для российской науки управления  вообще и государственного управления в частности значительное место занимают  вопросы работы с персоналом (служащими),  проблемы мотивации  и стимулирования государственных  служащих,  формирования  коллектива, наличия психологических  черт, обязательных для  занятия  определенных должностей. Эти  вопросы чужды французской и британской науке публичного управления.

Методы исследования, применяемые в любой научной дисциплине, определяются  ее предметом. В самом общем виде метод может быть определен  как  совокупность  когнитивных установок и  процедур приобретения знания. Классические  дисциплины, насчитывающие многовековую историю, обладают  целым набором традиционных методов. В ХХ  веке появляется  много  новых дисциплин, у которых  нет собственных методов.  Это не означает, что у них вовсе нет никаких методов исследования. К таки дисциплинам и относится наука государственного управления, которая использует универсальные методы  или методологические наработки других дисциплин: системно-функциональный анализ, протоколируемы лабораторный эксперимент, социологические  методы (анализ документов, опрос, наблюдение и др.).

 

1.2. Российские традиции  изучения государственного управления.

В  истории политической и правовой мысли  России много концепций, которые  напрямую можно связать  с изучением  деятельности государства.

До середины ХХ  века  нельзя говорить  о формировании государственного управления как  самостоятельной науки, большая часть работ написана в рамках экономической и юридической науки либо с позиций истории  и философии.

В советский  период изучение  государственного управление (как деятельности государства, направленной на обеспечение общественных интересов) не было сосредоточено  в рамках одной общей науки.  Отдельные  проблемы изучались в рамках разных дисциплин: экономика,  право, а синтезирующую роль играли официальные идеологизированные науки – научный коммунизм, политическая экономия социализма. В настоящее  время очевидно, что  подмена государственного управления правом не имеет  смысла  и препятствует развитию как науки, так и практики государственного управления. Однако ряд сформированных советской правовой мыслью представлений оказывается очень устойчивым.

Отечественное административной право  предлагает считать государственным управлением  лишь исполнительно- распорядительную деятельность государственных органов исполнительной власти. Так  государственное управление рассматривалось  в рамках  советской традиции.

Данный подход к определению государственного  управления нельзя принять  за основу. Данная  трактовка не отвечает  на главный вопрос: каковы по отношению к обществу функции властных субъектов, не входящих  в систему  исполнительной  власти.

Социальное управление – это не что иное, как принятие решений и контроль за их исполнением. Принятие основных норм и контроль за  их исполнением  и санкционирование нарушений – это две важнейшие функции государства. Этим занимаются Федеральное Собрание, прокуратура и судебные органы, которые  не входят  в систему государственных органов исполнительной  власти.

Именно советское понимание  государственного  управления  содержится в большинстве учебников по административному праву.  Как это ни парадоксально, формально неверное определение  верно отражает существующую реальность:  в современном  мире исполнительная власть доминирует  над остальными ветвями власти. Независимо от формального разделения полномочий, фактическое  государственное управление  осуществляется преимущественно административными (исполнительными)  структурами. Согласно традиционной концепции разделения властей, законодательная власть разрабатывает и принимает законы, исполнительная занимается их реализацией, судебная - контролем и наказанием за нарушение. На практике органы исполнительной власти в большинстве современных государств разрабатывают 80-90% законопроектов. Это связано и с растущей технической сложностью законов (депутаты не обладают достаточной компетентностью для разработки всех деталей), и с неспособностью крупных коллегиальных органов, формируемых на конкурентной основе и обладающих переменным составом, самостоятельно создавать и принимать непротиворечивые документы, превосходящие своей сложностью простые дилеммы типа “да - нет”. Кроме того, постоянно увеличивается значение актов исполнительной власти: в большинстве современных государств существует сфера исключительной компетенции правительства или исполнительной власти в целом, куда парламент не вправе вмешиваться, - либо не вмешивается по традиции. Другое, гораздо более распространенное проявление той же тенденции - многочисленные ситуации, когда подзаконные акты фактически имеют большее влияние на практику государственного управления, чем предшествующие им законы. В России такую роль играют как указы Президента, так и постановления Правительства, а также многочисленные ведомственные акты, акты региональной и местной исполнительной власти.

Тем  не менее, речь не идет  о полном сведении государственного  управления  к деятельности  исполнительной власти. Речь идет об определенном соотношении  функций и полномочий разных властных субъектов.

Современная наука государственного управления в нашей стране  переживает период становления.  Самые  основные проблемы – это неразработанность  теории государственного управления, преобладание правовых догм и полное отсутствие конкретных исследований. Государственной управление остается пока что на 90% «импортной наукой».

1.3. Изучение публичного управления за рубежом.

Если в России наука государственного управления только формируется, то во многих зарубежных странах она  насчитывает уже несколько  десятилетий  существования в качестве  комплекса самостоятельных  дисциплины.

Государственное (публичное) управление  в качестве самостоятельной отрасли  научного знания  возникает в США в 1940-1960 гг. Прежде всего оформляются две взаимосвязанные дисциплины:  изучение публичной администрации (public administrstion), т.е. совокупности органов публичного управления, и изучение публичных политик (public policy).

«Отцами-основателями» публичного управления считают американцев: Г.Саймон, Дж. Марч, Д.Истон, Ч.Линдблом.

В зарубежном публичном управлении  сформировалось несколько крупных научных школ. Остановимся  на характеристике основных школ и направлений их представителей.

Школа «общественного выбора» (Public Choice). Г. Таллок, Э.Даунс,  В. Нискейнен. Авторы создавали свои концепции   под сильным влиянием экономических  подходов.  Понятие  общественного выбора – это политическая  аналогия  выбору  покупателя  на рынке: каждый индивид  стремиться  с минимальными расходами приобрести качественный товар. Та политика,  программа,  партия,  которую выбирает большинство индивидов  и является результатом «общественного выбора». Главное значение работ представителей данной школы  связано  с критикой бюрократии  и разработкой альтернатив бюрократическому  управлению. Государственные служащие  индивидуалистичны, как и все люди и используют свои возможности  для достижения собственных  целей.

Французская  школа «социологии организаций» (sociology des organization).  М.Крозье,  Э.Фридберг, Ж.-К. Тениг.  Много работ  данных авторов посвящено  деятельности государственных  органов.  В основе подхода «социологов организаций» лежит представление о государственном управлении  как о взаимодействии   конкурирующих групп, каждая из которых стремится  получить  дополнительные ресурсы, часто за счет других. Такими ресурсами  могут быть власть, бюджетные средства, независимость  от государственных органов.  Для достижения этих целей  каждая группа (местные элиты, высшие государственные чиновники, работники отраслевых министерств, служащие  низовых звеньев) реализует определенные стратегии. Эти  стратегии  могут повторяться  и формирует определенные «системы действия». Анализ этих  систем  позволяет  не только понять, как реально функционирует государственное  управление, но и его  модернизировать  с учетом  коллективных мотиваций.

«Когнитивный подход» к государственному управлению представлен такими  исследователями, как П.Мюллер, П.Холл, П.Сабатье. Основное содержание  государственного управления определяется системами  представлений  различных участников  процесса. Какая политика будет проводиться  государством, как она будет осуществляться – все это зависит от того,  как инициаторы и исполнители представляют себе связанные  с н5ей проблемы. Поэтому необходимо изучать структуру представлений, ее  формирование  и изменение.

«Институционализм» в изучении публичного управления. Представители этого направления уделяют внимание институтам и их роли в государственном управлении. Независимо от того, интерпретируются ли институты в юридическом смысле (правовые институты), в организационном (органы управления с их полномочиями) или в социологическом (социальные институты), представители этого направления уделяют внимание  устоявшимся схемам, структурным элементам  взаимодействия.

Состояние государственного и муниципального управления в России и его соответствие требованиям управленческой науки (И.Н.Барциц. Система  государственного  и муниципального  управления. Учебный курс. в 2 томах. М., 2011.)

Мы не можем не признать, что Россия, населенная в своем большинстве неплохо образованными и способными людьми, обладающая так до сих пор и не подсчитанными природными богатствами, опирающаяся на тысячелетнюю историю и великую культуру, лишь в перспективе может войти в число стран, обеспечивающих своему народу достойную жизнь.

Чем можно объяснить подобное несоответствие? Во многом тем, что мы весьма неэффективно используем ресурсы нашей страны, на протяжении длительного времени сохраняем несовершенную систему управления великой страной. Об этом свидетельствуют и многочисленные статистические данные, показатели регулярно проводимых исследований и обобщенных рейтингов.

По данным доклада Всемирного экономического форума, Российская Федерация находится лишь на 81-м месте по качеству государственных институтов.

Складывавшаяся в России в течение XX века система государственного управления, не справляясь должным и ожидаемым образом с возложенными на нее функциями, не отвечая первоочередным задачам государственного строительства, не смогла противостоять вызовам времени и обеспечить самосохранение. Одной из (если не основной) среди поставленных после принятия Конституции 1993 г. задач стало изменение системы управления страной, утверждение новой управленческой модели, приспособленной к рыночной экономике. Наглядно управленческую модель, предшествующего принятию Конституции этапа охарактеризовал в том же 1993 г. Д.Н. Бахрах, введя понятие «демония административной власти», характеризующееся «демоническим стремлением административной власти стать всеохватывающей, неограниченной, бесконтрольной»1. Самой существенной характеристикой этого понятия Д.Н. Бахрах признал то обстоятельство, что «демонизм питается сущностными особенностями административной власти, ее универсальностью, огромным аппаратом, экономической мощью, наличием в ее непосредственном ведении многочисленных источников информации, большого арсенала принудительных средств. Опираясь на армию, полицию, огромные финансовые ресурсы, средства массовой информации, развитой бюрократический аппарат, административная власть постоянно стремится к расширению»2. Во многом из-за этого «демонизма» советская модель управления не смогла сдержать государственное единство и обеспечить сохранение союзной государственности.

Рассмотрим более подробно, какие качественные характеристики действующей системы государственного и муниципального управления противоречат в настоящее время задачам формирования в России демократического правового государства.

Прежде всего следует отметить несистемность государственного и муниципального управления. Требование системности является одним из базовых к любому явлению, включающему значительное количество структурных элементов, находящихся в сложной взаимосвязи и взаимодействии. Бесспорно, с учетом этого государственное и муниципальное управление может эффективно функционировать только как система, и весьма сложная система. В то же время существующие в настоящее время в России федеральные органы государственной власти, государственные органы субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления еще не сложились в эффективно функционирующую систему институтов публичной власти1.

1 Под публичной (публично-правовой) властью принято понимать власть государственную и муниципальную (местное самоуправление), от которой отличают власть, например, семейную (власть отца или матери), общественную (члены общественной организации также подчиняются определенным нормам, установленным уставными документами, и должностным лицам, избранным в качестве руководителей) и др.16 Лекция 1

Говоря о системности государственного и муниципального управления, следует рассматривать два аспекта проблемы. Первый из них связан с характеристикой собственно структурных элементов данной системы, в качестве которых выступают органы публичной власти. Многие из этих органов далеко не по всем критериям соответствуют, например, своим зарубежным аналогам. За европейскими понятиями и названиями органов, которые мы употребляем, нередко не существует соответствующих этим понятиям объектов.

Второй аспект проблемы – отношения между органами власти, которые определяют характер возникающих взаимодействий, взаимосвязей между ними. Не секрет, что достаточно традиционные для российского государства отношения, определяемые жесткой иерархией, продолжают выступать «родимыми пятнами» в действующем законодательстве.

Несовершенство федерализма. После демонтажа административно-командной системы, советской модели федерализма перед Россией встала нелегкая задача соотнесения различных территориальных образований друг с другом. Провозглашение равенства субъектов Федерации не разрешило всех проблем, поскольку наряду с областями в составе Федерации существуют республики, кроме этого наличествуют и сложносоставные субъекты, правовые коллизии относительно которых не разрешены до сих пор. Выведение из системы органов государственной власти районов как административно-территориальных образований, на уровне которых формируются органы местного самоуправления, было лишь первым, декларативным шагом на пути к созданию демократической системы равноправных территорий, где граждане могли бы строить свою жизнь на началах широкой автономии.

Но в итоге в России сформированы две в значительной степени пока еще не только фактически, но и юридически не связанные управленческие системы: система государственной власти, состоящая из федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, и система местного самоуправления. Кроме того, сохраняется актуальность поиска оптимального взаимодействия между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и территориальными органами федеральных органов государственной власти на уровне отдельных регионов. Помимо правовой несуразности Модернизация системы государственного и муниципального управления... 17

подобного явления, оно приводит и к тяжелым последствиям при решении практических управленческих вопросов.

Сохранились, хотя и в иной форме, многие черты административно-командной системы. Несмотря на разрушение государства, опиравшегося на эту модель, многие механизмы административно-командной системы, пусть и видоизменившись, продолжают препятствовать экономическому развитию. Так, по данным Бюро экономического анализа, общие затраты предпринимателей на преодоление административных барьеров в 2000 г. составляли от 18 до 19 млрд руб., или около 10 % розничного товарооборота1. Нормативным сигналом о необходимости преодоления такой ситуации стал Указ Президента РФ от 29 июня 1998 г. № 730 «О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства»2. Административные барьеры и сегодня, десятилетие спустя, существенно ограничивают ведение предпринимательской и иной хозяйственной деятельности, мешают росту инвестиционной активности, увеличивают непроизводительные издержки.

Непрозрачность системы государственного и муниципального управления. По индексу непрозрачности системы исполнительной власти для граждан и бизнеса Россия среди крупнейших 48 держав занимает 40-е место. Система исполнительной власти Российской Федерации остается весьма закрытой для граждан и бизнеса. Дополнительные расходы российских и иностранных инвесторов в связи с увеличением рисков составляют 5,64 % вкладываемых средств. В то же время, по данным экспертов, сокращение уровня непрозрачности в среднем на один пункт связывается с увеличением среднегодового валового внутреннего продукта на душу населения на 986 долларов США, ростом прямых иностранных инвестиций по отношению к валовому внутреннему продукту на 1 % и сокращением инфляции на 0,46 %3.

Сохраняется несоответствие качественного состава кадров в системе государственного и муниципального управления целям и задачам развития государства и общества (этот фактор особо был подчеркнут в Указе Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 «О Федеральной программе “Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 гг.)”»). Реализация Концепции реформирования системы государственной службы РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 15 августа 2001 г., позволила определить новые подходы к формированию кадрового состава государственной гражданской службы, ввести конкурсный порядок замещения вакантных должностей государственной гражданской службы, конкретизировать квалификационные требования к государственным гражданским служащим, обеспечить участие независимых экспертов в аттестационных, конкурсных комиссиях и в комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов на государственной гражданской службе. Гражданским обществом к государственной службе предъявляются значительно возросшие требования. В то же время оценка профессиональной служебной деятельности государственных служащих еще слабо увязана с тем, насколько качественно оказываются государственные услуги гражданам и организациям1.

Своевременной является также постановка проблемы муниципальных кадров. Состояние муниципальных кадров рассматривается как одна из основных причин неэффективной деятельности органов местного самоуправления. Это признают как практики местного самоуправления, так и население. Более трети респондентов, опрашиваемых во время исследований, основной причиной неэффективности местного самоуправления стабильно называют низкую квалификацию муниципальных кадров. А в настоящее время – это около 330 тысяч муниципальных служащих.

Очевидна недостаточная эффективность взаимодействия между органами государственного и муниципального управления и обществом.

При сохранении таких качественных характеристик системы государственного и муниципального управления сложно будет рассчитывать не только на адекватное разрешение существующих проблем развития России, но и преодоление новых внешних и внутренних вызовов устойчивому социально-экономическому развитию России.

Необходимость реформирования системы государственного и муниципального управления – это не только характерная особенность развития системы публичной власти в России. Периодически все государства вынуждены признавать неэффективность публичного управления и принимать решение о необходимости административного реформирования. Как показывает анализ истории развития системы власти в самых разных государствах, административное реформирование с определенной степенью регулярности переживают все государства. Такое реформирование имеет как общие, универсальные для многих государств, характеристики, так и особенности, обусловленные спецификой не только решаемых задач в определенный исторический момент, но и государства, государственной политики.

Раздел 2. Тема 2. Функции государства и их реализация в рамках государственного управления

2. 1. Понятие  государства.

Как и всякое сложное явление, государство не может быть определено однозначно. Существует большое количество разных трактовок понятия государства. Термин  государство начинает использоваться   в значении, близком современному  в Новое время  (в 16-17 вв.) Общепринятым он становится  в большинстве стран  в ХХ  веке.

В современной юридической литературе  под государством  понимается  политико-территориальная организация  публичной власти социально-дифференцированного общества, осуществляемая  с помощью специального аппарата управление  в интересах  всего общества  и обеспечивающая действие  правовых норм.

С позиций теории  управления государство  является частным случаем организации  и осуществления  публичной власти. Поэтому сначала необходимо определить  понятие «система публичного управления»,  а затем  к трактовке государства.

Система публичного управления – совокупность специализированных субъектов  и процедур  управленческих воздействий, обеспечивающих существование социума  в рамках определенной территории, организованная  вокруг институционального центра (государства), который распределяет управленческие  функции, гарантируя их  выполнение.

Таким образом, государство – одна из разновидностей систем публичного управления.

Государство -  центр  системы  публичного управления как совокупность полномочий, норм, символов, определяющих  его место  в системе публичного управления.

Центр системы публичного управления, как правило, не является единственным субъектом этой деятельности, за исключением идеальных форм собственно государств, т.е. тоталитарного государства. В остальных случаях существуют иные субъекты публичного управления, реализующие свою деятельность с санкции центра и под его гарантии, но во многих отношениях независимые от него (классическая триада “самостоятельное формирование - собственные ресурсы - собственные полномочия” является наиболее полным и кратким описанием такой независимости).

В самом общем виде такие независимые институты могут относиться к одной из трех категорий. Во-первых, это территориальные субъекты публичного управления. Во-вторых, это отраслевые или функциональные институты публичной власти и управления, сравнительно автономные по отношению к центру. Наконец, это общественные и частные институты и организации, которые могут осуществлять функции публичной власти за счет делегирования или узурпации.

 2.2. Функции публичного управления.

Публичное управление существует для - и за счет - выполнения определенных социально значимых функций.

Термин “функция” широко используется в самых разных дисциплинах, что ведет к его многозначности.

Наиболее употребимое значение понятия “функция”: вид деятельности, обязательный для сохранения системы.

Рассмотрим  наиболее распространенных представления о том, каковы функции управления.

1. Функции управления согласно общей теории систем:

- получение информации

- фильтрация информации

- переработка информации

- производство “ответов” (реакция на информацию)

- получение информации о результате (“обратная связь”).

Система оказывается последовательно замкнутой, функционируя в рамках постоянного воспроизводства одного и того же цикла.

2. Функции управления согласно теории менеджмента:

- планирование (сбор и обработка информации, постановка целей и задач, прогнозирование);

- организация (создание необходимых структур, обеспечение, распределение задач и ресурсов);

- мотивация (стимулирование, обеспечение условий деятельности);

- контроль

- координация.

Разнообразие существующих классификаций  и типологий  может быть сведено к некоторым базовым, постоянным  функциям:

1) Охранительная  функция.

Государственно-управленческая деятельность направлена на сохранение данного общества и его целостности.  Охранительные  действия могут относиться   к обеспечению неприкосновенности общества со стороны других обществ  и государственных образований (внешняя безопасность), к охране большинства от меньшинства (охрана общественного порядка,  антимонопольные меры),  к охране  меньшинства от большинства (охрана прав этнических, расовых и иных  меньшинств, защита интересов правящих элит) и т.д.

2)  Процедурно – правовая  функция. Публичная  власть разрабатывает и устанавливает правовые нормы, формирует целую систему органов.

3) Организационно-производственная  функция.  Органы  публичной власти, государство  как особый субъект деятельности активно  участвуют в производстве  материальных благ   и услуг.  Прежде  всего, это касается  тех видов производства, которые нерентабельны или непосильны для негосударственных субъектов  экономической деятельности.

4) Распределительная  функция. Распределению могут подлежать как материальные блага   и услуги, так и полномочия. Критерии  и масштабы распределительной деятельности могут варьироваться, но ни одно общество не обходилось  без решающей роли  публичной власти в организации  распределения.

Типология государств

Основанием для выделения различных видов государств являются их различия с точки зрения организации  власти:

  1.  по форме правления (монархия, республика);
    1.    по форме территориальной организации власти (федеративное или унитарное государство);
    2.   по методам принятия решений (тоталитарные и демократические).

Тема 3.Эволюция формы правления в РФ

3.1. Формы правления и формы государственного  устройства

Понятие форма правления - это обозначение основополагающего принципа формирования высших органов власти. Традиционно различают такие формы правления, как монархия и республика. Подробная характеристика этих форм правления основательно разработана классической теорией государства и права.

Среди монархических форм правления  выделяют абсолютную и конституционную монархии; последняя распадается на дуалистические и парламентские монархии. Республиканская форма правления существует в виде президентских, парламентских и полупрезидентских (смешанных) республик. С учетом того, что парламентские республики и парламентские монархии обнаруживают больше сходства, чем различия, а у дуалистических монархий и республик также много общего, мы получаем следующую схему:

Выделение разных форм правления  основано на нескольких стандартных критериях. Они могут быть резюмированы следующим образом:

- способ занятия должности главы государства, его полномочия

- способ формирования правительства, его ответственность

- способы взаимодействия (взаимовлияния) главы государства, парламента и правительства.

Каждая форма правления характеризуется определенным сочетанием трех этих базовых параметров. Соответственно, каждая форма правления может быть исчерпывающе охарактеризована по этим трем пунктам. Всю схему можно свести в таблицу:

Форма правленияАбсолютная Дуалистическая (Президентская)ПарламентскаяСмешанная (полупрезидентская)ПараметрмонархияМонархияРеспубликаМонархияРеспубликареспубликаГлава государстваЗанимает должность путем наследования,НаследованиеВсеобщие выборыНаследованиеИзбирается парламентом или специальным конгрессомИзбирается прямыми всеобщими выборами, реже - непрямыми выборами или парламентомобъединяет в своих руках все ветви властиВозглавляет исполнительную властьПочти не имеет собственных полномочий, не зависящих от правительстваРуководит исполнительной властью, имеет ряд собственных полномочийПравительствоЕсли существует, полностью зависит от главы государстваЕсли существует, полностью зависит от главы государстваФормируется парламентским большинством с формальным участием главы государства, ответственно перед парламентомФормируется совместно президентом и парламентским большинством, ответственно и перед парламентом, и перед президентомВзаимовлияниеВсевластие главы государства, отсутствие парламентаМонарх может распустить парламент, сменить правительствоПрезидент может сменить правительство и отдельных министровПравительство (с формальным участием главы государства) может распустить парламент; парламент может отправить в отставку правительствоПрезидент может распустить парламент, сменять министров, парламент может отправить в отставку правительство с согласия президента

Признаки монархииПризнаки республики1. Власть монарха рассматривается в качестве первичной; монарх концентрирует  в руках всю высшую власть1. Власть главы государства производна  от общества, поэтому применяется принцип выборности2. Должность монарха  наследуется2. Полномочии главы государства ограничены законом

В абсолютной монархии (ОАО,  Саудовская Аравия), монарх является  носителем  и источником власти  является  монарх, разделения властей нет.

Дуалистическая  монархия – Иордания, Марокко. Парламент  обладает  полномочиями  наравне с монархом. Законодательная   власть у парламента. Без участия  парламента  законы не могут приниматься. Парламент  и монарх зачастую противостоят  друг другу.

Статус  монарха в дуалистической  монархии  формально ограничен  Конституций. Фактически  в дуалистической  монархии в результате  влияния  традиций, роли личности монарха,  его власть  больше, чем установлено Конституцией. Монархи таких стран, как Иордания,  Марокко неоднократно распускали парламенты  и  правили без них годами.

Парламентская  монархия: Великобритания, Дания, Нидерлады.

Как уже отмечалось, монарх формально является источником власти, разделения  властей нет.

В парламентской  монархии  монарх  юридически остается  главой государства, но участия в управлении страной  фактически не принимает, монарх – чисто номинальная   фигура.

Глава государства право вето либо не применяет (как, например, в Великобритании монарх его не применяет более 300 лет). В том случае,  если  он решит его применить,  на это  существует механизм  контрасигнатуры, т.е.  без подписи премьер-министра  решения монарха  не имеют юридической силы.

Классическая  президентская республика – США.

Законодательная  власть – парламент,  исполнительная – президент. Правительство формируется президентом. Нет поста премьер-министра, президент  сам  возглавляет правительство. Президент избирается  народом.

Парламентская республика (ФРГ, Швейцария). Законодательная власть – у парламента. Правительство формируется  парламентом. Правительство несет ответственность перед парламентом. Президент  избирается  парламентом.

Тема 4. Президентская власть и исполнительная власть в РФ

4. 1. Разделение властей в  современном мире.

Традиционно разделение властей воспринимается как принцип организации отношений между различными, несводимыми друг к другу видами  власти. Этот принцип считается основополагающим для современной государственности вообще и для демократической государственности в частности.

С политической точки зрения смысл разделения властей - в недопущении тирании, в предотвращении узурпации власти. С управленческой точки зрения, смысл разделения властей - в эффективном распределении разных функций между специализированными органами власти, т.е. в их функциональной специализации.

Функциональная специализация основана на специфических видах управленческой деятельности, или функциях управления.

Традиционно в управлении в качестве основания для формирования функций управленческой деятельности рассматриваются логические этапы процесса управления: прогнозирование и планирование, организация (принятие общих решений, распределение задач и ресурсов, оперативное руководство), оценка (учет, контроль, корректировка, санкционирование).

Особенностью функций управления является то, что они осуществляются постоянно и непрерывно в рамках единого цикла управленческой деятельности. Классический “управленческий цикл” предполагает последовательное и обязательное выполнение всех функций:

Если посмотреть с этих позиций на классическую схему разделения властей, то мы получим следующее:

Таким образом, разделение властей - функциональная специализация на высшем уровне организации государственной власти. Однако, практика серьезно корректирует эти схематичные представления.

Классическая концепция разделения властей, предполагавшая их строгую функциональную специализацию, наличие трех ветвей власти, их равенство и взаимонезависимость и т.д. сформировалась в основном в XVIII в. Что касается практики  ее применения сегодня, то она  носит весьма  противоречивый характер.

В теории разделения властей. сформировавшейся к настоящему времени, имеют место существенные пробелы, в частности, используемый понятийный аппарат  недостаточен для объяснения  моделей разделения властей, которые имеют на практике. В частности, теория не объясняет:  соединения властей у тех представителей законодательной власти, которые занимают министерские посты в парламентской республике; соединения властей у президента в смешанной республике; механизма сдержек и противовесов, используемого  во многих государствах мира.  При этом несоответствие классической теории и современной политической практики получают различные оценками. Для одних мыслителей и теоретиков факт несоответствия  служит основанием для отрицания теории разделения властей так таковой. Так, Б.А.  Кистяковский писал: «Итак, в большинстве современных конституционных государств господствует не разделение властей, а, напротив, объединение их путем парламентской системы правительства. Все эти факты должны нас убедить, что разделение властей практически неосуществимо. Во всех случаях, когда оно устанавливалось конституциями, оно не могло быть проведено на практике». [2].

Противоположная оценка представлена признанием  значимости этой теории, в том числе -  и  в современных условиях. В ее защиту приводятся, как правило, два аргумента. Первый, чисто практический,  заключается в том, что  осуществление  разделения властей в реальной практике  обеспечивает  предотвращение узурпации всей государственной власти одним лицом или группой лиц, сохранение целостности государственного механизма  и  всего общества. Другой трактует  теорию разделения властей  как  вариант идеального типа.  А.Н. Медушевский  по этому поводу пишет: «...принцип разделения властей выступает как некий абстрактный идеал, своего рода идеальный тип, который едва ли находит практическое применение в условиях современного политического процесса и затемняет подлинные правила борьбы за власть»  [3]. Но если теория разделения властей - идеал, открытым остается вопрос  о  том, как же распределяется власть в действительности.

Первой важной характеристикой современного разделения властей является организация тесного взаимодействия между исполнительной властью и законодательной.

Французский государствовед Ж.-Л.Шабо различает государства, где деятельность представительной и исполнительной власти основана на их разделении (США), и государства, в основе которых лежит сотрудничество властей (Франция, Великобритания) или “смешение” властей (авторитарные режимы) как противоположность разделения1[2]. Обязательной характеристикой многих современных конституций, в том числе российской, является также возможность роспуска законодательного органа и вынужденной отставки правительства.

Вторая важная черта - усиление исполнительной власти в ущерб другим ветвям, прежде всего - власти законодательной. Согласно традиционной концепции разделения властей, законодательная власть разрабатывает и принимает законы, исполнительная занимается их реализацией, судебная - контролем и наказанием за нарушение.

На практике органы исполнительной власти в большинстве современных государств разрабатывают 80-90% законопроектов. Это связано и с растущей технической сложностью законов (депутаты не обладают достаточной компетентностью для разработки всех деталей), и с неспособностью крупных коллегиальных органов, формируемых на конкурентной основе и обладающих переменным составом, самостоятельно создавать и принимать непротиворечивые документы, превосходящие своей сложностью простые дилеммы типа “да - нет”.

Кроме того, постоянно увеличивается значение актов исполнительной власти: в большинстве современных государств существует сфера исключительной компетенции правительства или исполнительной власти в целом, куда парламент не вправе вмешиваться, - либо не вмешивается по традиции. Другое, гораздо более распространенное проявление той же тенденции - многочисленные ситуации, когда подзаконные акты фактически имеют большее влияние на практику государственного управления, чем предшествующие им законы. В России такую роль играют как указы Президента, так и постановления Правительства, а также многочисленные ведомственные акты, акты региональной и местной исполнительной власти.

Таким образом, к исполнительной власти переходит и функция разработки законов, и значительная часть собственно нормотворческих функций.

В современной России ситуация в некоторых отношениях противоположна - отношения Государственной Думы и исполнительной власти иногда характеризуются противостоянием, где каждый участник стремится к максимальной самостоятельности. Результатом является сравнительно низкая эффективность деятельности высших органов государственной власти. Естественный выход - усиление исполнительной власти, рост ее значения в сфере нормотворчества.

Все вышесказанное не означает, что парламент вообще лишается сколько-нибудь важных функций. Однако эти функции принципиально отличаются от представлений двухсотлетней давности. Западные исследователи отмечают, что европейские и североамериканские парламенты, лишаясь de facto законотворческих функций, играют все большую роль в качестве общественной трибуны, предназначенной для публичного обсуждения наиболее актуальных проблем общества. Наконец, парламенты продолжают выполнять и представительские функции, донося до “центров принятия решений «голоса избирателей» и осуществляя необходимую обратную связь.

Усиление исполнительной власти проявляется и в других отношениях, например - в численности и сложности используемого аппарата. В России в 1995 г. работники органов исполнительной власти (и государственные служащие, и работники не имеющие этого статуса) составляли около 91% от общей численности людей, работающих в органах государственной власти и управления. Наряду с повышающейся ролью административных актов, это дает некоторым исследователям основания для того, чтобы говорить об администрации как о «четвертой власти», противопоставляемой не только законодательным органам, но и собственной политической верхушке - правительству.

Последняя важная черта современных отношений между ветвями власти - появление новых центров власти и управления, которые не могут быть отнесены ни к одной из трех классических ветвей. Во-первых, это глава государства в тех странах, где он обладает значительными собственными полномочиями и не сливается с исполнительной властью; к их числу относится и Россия.

4.2. Разделение властей в Российской Федерации.

Принцип разделения властей в Конституции Российской Федерации закреплен в статье 10 главы об основах конституционного строя. Принцип, закрепленный в статье 10, гласит:

«Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

Согласно действующей Конституции, носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Захват власти кем бы то ни было противоправен. Власть может осуществляется народом либо непосредственно, высшим выражением чего служат референдум и свободные выборы, либо через посредство органов государственной власти и самоуправления (ст. 3). Органами осуществления государственной власти на общефедеральном уровне выступают Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации, суды РФ.

Органы государственной власти РФ строят свою деятельность на принципах, состовляющих основы конституционного строя Россия. Защита прав и свобод человека — обязанность государства. Для исключения противоправной узурпации власти и попрания прав и свобод, устанавливается принцип разделения властей.

В Российской Федерации носителем законодательной власти и представительным органом является Федеральное собрание. Исполнительной властью наделено Правительство РФ . Правосудие осуществляют суды, а судебная власть реализуется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Вроде бы все ветви власти имеют своих представителей, и Президент России оказывается как бы вне рамок механизма разделения властей. В действительности это не так.

ПРЕЗИДЕНТ. Президент Российской Федерации, будучи главой государства, является верховным представителем Российской Федерации и внутри страны, и в международной жизни. На него возложены выполнения задач, связанных с гарантией осуществления Конституции, прав и свобод, охраной суверенитета, независимости и целостности государства. В этих условиях он наделен необходимыми полномочиями и прерогативами.

Но государственную работу вершит не один Президент. Ее осуществляют все ветви власти, каждая из которых действует в пределах своего ведения и свойственными ей методами. Президент должен обеспечить координацию и согласованность деятельности всех органов власти. Президент действует не как указующая инстанция, а совместно с другими ветвями власти, принимая в той или иной степени участие в каждой из них.

Президент Российской Федерации участвует в осуществлении верховного представительства страны. Это право вытекает из того, что его избирают путем прямых выборов. Одно и то же лицо не может занимать должность президента два срока подряд.

В сфере взаимодействия с парламентом Президенту РФ принадлежат весьма значительные полномочия. Он назначает выборы в Государственную Думу и распускает ее в случаях, предусмотренных Конституцией, пользуется правом законодательной инициативы, может вернуть одобренный парламентом законопроект для повторного обсуждения (отлагательное вето), подписывает и обнародует законы. Таким образом, Президент России может оказывать весьма активное воздействие на работу парламента. Однако он не подменяет его. Он не может принимать законы. А издаваемые Президентом нормативные акты не должны противоречить Конституции и основным законам.

Президент РФ обладает довольно широкими полномочиями в сфере государственного управления. Он назначает Председателя Правительства и по его представлению заместителей председателя и федеральных министров, принимает решение об отставки правительства. Для ограничения Президентского влияния на Правительство введены ряд сдержек.

Прежде всего Председатель Правительства РФ назначается Президентом с согласия Государственной Думы. Однако если Государственная Дума трижды отвергнет кандидатуру Председателя Правительства, то Президент вправе сам его назначить и при этом распустить Государственную Думу и объявить о новых выборах. Реализация такого полномочия создает, конечно, особую неординарную ситуацию, которая все же не может привести к установлению единоличного президентского правления. Конституция не допускает этого.

Так, если государственная дума распущена, то новые выборы должны быть назначены в такие сроки, чтобы Государственная Дума нового созыва собралась на новое заседания не позднее чем через четыре месяца после роспуска. Значит период, в течение которого может отсутствовать парламентский контроль над Правительством, ограничен. Поскольку, по Конституции, Государственная Дума может выразить недоверие Правительству, то тем самым исход выборов предрешает судьбу Правительства. Правда сам Президент может не согласится с Государственной Думой и не отправлять после выражения ей недоверия в отставку. Для того, чтобы решение о недоверии возымело должный эффект, оно должно быть подтверждено Государственной Думой по истечению трех месяцев. В случае если имел место досрочный роспуск Государственной Думы, Президент не может в течение года после выборов вновь распустить палату. Следовательно, остается только один выход — отставка Правительства.

Механизм, заложенный в Конституции Российской Федерации для разрешения возможного конфликта между законодательной и исполнительной властями, отличается большой сложностью. Президент — арбитр в споре между властями — может, во всяком случае теоретически, осуществлять в течение нескольких месяцев управление страной посредством Правительства, не пользующегося поддержкой Государственной Думы. После выборов Президенту так или иначе придется считаться с результатами выборов. Тем не менее, следует признать, что глава государства обладает большими возможностями для воздействия на законодательную и исполнительную власти. Он не просто арбитр, следящий за всеми ветвями власти, он сам участвует в деятельности всех государственных органов.

Определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, он является Верховным Главнокомандующим Вооруженных Сил, осуществляет руководство внешней политикой, в случае угрозы агрессии вводит военное положение, а при иных особых обстоятельствах - чрезвычайное положение. Он решает вопросы гражданства, представляет кандидатуры для назначения на высшие государственные должности (например, Председателя Центробанка, судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов, Генерального прокурора Российской Федерации и др.). Он формирует Совет Безопасности и Администрацию Президента, назначает полномочных представителей Российской Федерации, Полномочия Президента. Президент Российской Федерации высшее командование Вооруженных сил.

В России не предусмотрена парламентская ответственность главы государства. Это значит, что парламент не может заставить Президента уйти в отставку. Но это не значит, что глава государства свободен от следования предписаниям Конституции и законов. Если его деятельность приобретает противоправный характер, вступает в действие специальный механизм ответственности (импичмент). Президент Российской Федерации может быть привлечен к ответственности только в случае государственной измены или совершения иного тяжкого преступления. Наличие признаков такого преступления должно быть подтверждено Верховным судом РФ. После выдвижения обвинения следует довольно сложная процедура выражения импичмента. По Конституции РФ 1993 г. отрешение от должности Президента становится практически невозможным.

Важнейшей конституционно-правовой гарантией обеспечения разделения властей и предупреждения злоупотреблений со стороны исполнительной власти остается механизм ответственного правления. Это значит, что Правительство РФ подконтрольно парламенту и несет политическую ответственность за свои действия.

ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ Законодательную власть в Российской Федерации согласно Конституции (ст. 94 Конституции РФ) осуществляет Федеральное Собрание Российской Федерации.

Конституция РФ учреждает Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума) как один из органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации (ч. 1 ст. 11). 

Важная гарантия, закрепленная в «Основах конституционного строя», состоит в том, что орган законодательной власти как часть системы разделения властей самостоятелен по отношения к другим органам государственной власти.

Независимость – важнейшее условие успешного выполнения парламентом своих функций. Конституция РФ не определяет точных границ сферы законодательства, которое может быть принято Федеральным Собранием, это гарантирует законодательной власти право принимать или не принимать любые законы без чьих-либо указаний.

Собрание не подчиняется какому бы ни было контролю со стороны исполнительной власти, оно самостоятельно определяет потребность в своих расходах и бесконтрольно распоряжается этими средствами, что обеспечивает ему финансовую независимость. В своей деятельности Федеральное Собрание руководствуется только требованиями Конституции РФ.

Вместе с тем парламентская независимость не является абсолютной. Она ограничивается через такие институты конституционного права, как референдум, поскольку с его помощью могут быть одобрены некоторые законы и без парламента, чрезвычайное и военное положение, которые приостанавливают действие законов, право Конституционного Суда РФ объявлять законы неконституционными, право Президента РФ распускать Государственную Думу при определенных обстоятельствах, ратифицированные международные договоры, которые по юридической силе выше законов, требование Конституции РФ о принятии Государственной Думой Финансовых законов только при наличии заключения Правительства РФ. Эти ограничения вытекают из принципа разделения властей с его «сдержками и противовесами». При этом они не умаляют независимого положения Федерального

ИCПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ. «Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации», — гласит ст.110 п.1 Конституции РФ.

Председатель Правительства РФ назначается Президентом России с согласия Думы. Этот принцип является примером проявления принципа сдержек и противовесов, т.к. при назначение Президенту придется считаться с парламентским большинством. Председатель Правительства предлагает кандидатуры Президенту на должности его заместителей и федеральных министров.

Правительство Российской Федерации обладает широкими полномочиями по осуществлению внутренней и внешней политки государства. Статья 114 Конституции перечисляет полномочия Правительства.

Правительством Российской Федерации осуществляется разработка государственного бюджета, проведение финансовой, социальной и экономической политики. Осуществляет меры по обороне страны и защите прав населения.

Механизм парламентской ответственности Правительства описан в российской Конституции в общих чертах. Необходима его детализация в специальном законодательстве. Совершенно ясно, однако, что институт ответственности — обоюдоострое оружие. Его может использовать как Дума, отказывая в доверии правительству, так и исполнительная власть, угрожая прибегнуть к досрочным выборам.

Сильная исполнительная власть в России нужна. Но также нужен и механизм взаимных сдержек и противовесов. Многие называют исполнительную власть доминирующей в системе государственных органов. Но эта тенденция государственно-правового развития России прослеживается достаточно ясно. Также это отвечает общим тенденциям усиления исполнительной власти во всем мире.

СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ. К сожалению, все еще традиционно слабым местом остается в России судебная власть. Прокламированные Конституцией принципы судоустройства и судопроизводства реализуются с трудом. И в данном случае ощущается противодействие и давление со стороны других ветвей власти. Несмотря на провозглашенные правовые и социальные гарантии судьи, как то несменяемость, неприкосновенность, независимость и т.д. , они очень часто не могут полностью обеспечиваться из-за отсутствия технической и материальной базы. (Так закон о статусе судей, в котором говорится о предоставление судьи в течение полу-года свободного жилья очень часто не может быть выполнен из-за отсутствия такого.)

По Конституции РФ судебная власть является трехзвенной. Высшими судебными органами являются Верховный суд РФ, Высший Арбитражный Суд, Конституционный Суд.

Верховный суд является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам (ст. 126).

Высший Арбитражный Суд РФ является высшим судебным органом по разрешению экономических споров (ст. 127).

Конституционный Суд призван осуществлять контроль за всеми государственными органами в РФ. О соответствии Конституции издаваемых нормативных актах, заключаемых международных договоров. Также Конституционный Суд решает споры между федеральными органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 125).

В связи с принятием России в Совет Европы теперь юрисдикция Европейского Суда распространяется и на территорию России. Это теперь высший судебный орган для России и ее граждан.

Принцип разделения властей в сегодняшней России признан, конституционно закреплен и в той или иной мере применяется в построении и функционировании государственных институтов. Создание нормально функционирующего механизма сдержек и противовесов — одна из важных задач России.

Тема 5. Формы государственного устройства: общий обзор, специфика России

5.1. Понятие формы государственного устройства.

Форма государственного устройства — способ территориальной организации государства или государств, образующих союз. Также закреплённый в конституции страны способ взаимосвязи государства и его составных частей (территорий), характеризующий территориальную организацию государственной власти. Не относятся к формам государственного устройства межгосударственные объединения, содружества и сообщества государств.

На текущий момент выделяется три основные формы государственного устройства:

  1.  Унитарное государство — простое, единое государство, которое характеризуется отсутствием у административно-территориальных единиц признаков суверенитета. Выделяют централизованные и децентрализованные унитарные государства, с наличием или отсутствием автономных образований.
  2.  Федерация — сложное, союзное государство, части которого являются государственными образованиями с определенным государственным суверенитетом. Строится на распределении функций управления между центром и субъектами федерации.
  3.  Конфедерация — временный союз государств, создаваемый для достижения политических, экономических, культурных и прочих целей. Не обладает самостоятельным суверенитетом, отсутствует единая система законодательства.

5.2. Основные характеристики унитарного и федеративного государств.

 Федерация (лат. foederatio — объединение, союз) — форма государственного устройства, при которой части федеративного государства являются государственными образованиями, обладающими юридически определённой политической самостоятельностью.

В федеративном государстве, в отличие от унитарного, имеются две системы высших органов власти (федеральные и субъектов федерации); наряду с федеральной конституцией субъекты федерации имеют право принимать свои нормативные правовые акты учредительного характера (например, конституции, уставы, основные законы); они наделены правом принимать региональные законы; у субъектов федерации, как правило, есть собственное гражданство, столица, герб и иные элементы конституционно-правового статуса государства, за исключением государственного суверенитета.

При этом субъект федерации не имеет права выхода из состава федерации (сецессии) и, как правило, не может быть субъектом международных отношений. Субъекты федерации могут иметь различные наименования, которые, как правило, определяются историческими или правовыми факторами: штаты, провинции, республики, земли или федеральные земли (как в Германии и Австрии) и иное. Федерацию следует отличать от конфедерации, которая является международно-правовым союзом суверенных государств. Однако на практике различить правовую природу тех или иных образований бывает весьма затруднительно.

Можно выделить наиболее общие черты, которые характерны для большинства федеративных государств:

  •  Территория федерации состоит из территорий её отдельных субъектов: штатов, кантонов, республик.
  •  В союзном государстве верховная законодательная, исполнительная и судебная власть принадлежит федеральным государственным органам. Компетенция между федерацией и её субъектами разграничивается федеральной конституцией.
  •  В некоторых федерациях субъекты обладают правом принятия собственной конституции, имеют свои высшие законодательные, исполнительные и судебные органы.
  •  В большинстве федераций существует единое общефедеральное гражданство и гражданство федеральных единиц[2].
  •  Основную общегосударственную внешнеполитическую деятельность в федерациях осуществляют федеральные государственные органы. Они официально представляют федерацию в межгосударственных отношениях (США, ФРГ, Бразилия, Индия и др.).
  •  Обязательным признаком федеративной формы считается двухпалатная структура федерального парламента. Одна палата рассматривается как орган общефедерального представительства, депутаты в неё избираются со всей страны. Вторая палата призвана представлять интересы членов федерации.

5.3.Типы федераций

По особенностям конституционно-правового статуса субъектов федеративного государства выделяют:

  •  Симметричные
  •  Aсимметричные

В симметричных федерациях субъекты обладают одинаковым конституционно-правовым статусом (например, Федеративная Демократическая Республика Эфиопия, Соединённые Штаты Америки), в ассиметричных — конституционно-правовой статус субъектов различен (например, Республика Индия, Федеративная Республика Бразилия, Российская Федерация). Абсолютно симметричных федераций на сегодняшний день не существует: все они обладают теми или иными признаками асимметричности.

По особенностям формирования федерации выделяют:

  •  территориальные
  •  национальные
  •  смешанные

При формировании территориальных федераций используется территориальный географический признак (например Соединённые Штаты Америки, Германия), в национальных — по национальному признаку (например бывшие Союз Советских Социалистических Республик, Чехословакия, Югославия). В смешанных федерациях формирование идет по обоим признакам (например Россия). Способы формирования федерации в значительной мере определяют характер, содержание, структуру государственного устройства.

По способу образования федерации делятся на:

  •  договорные
  •  конституционные

Конституционные федерации возникают на базе ранее существовавшего единого государства. Вопреки распространенному заблуждению, в конституциях таких государств, как правило, прописан принцип территориальной целостности страны и субъекты федерации не имеют права свободного выхода из состава государства (например Германия, Бразилия, Россия).

Договорные федерации возникают в результате объединения ранее независимых государств в одно, для чего подписывается договор об объединении. В таком договоре даже могут быть прописаны условия входа (например, в Конституции США) и выхода (сецессии) государств из состава федерации (например, в договоре об образовании СССР).

степень централизации:

  •  централизованные (Аргентина, Индия)
  •  децентрализованные (Швейцария, США)

5.4. Особенности российского федерализма: разграничение полномочий, проблема неравенства субъектов РФ, централизация федеративных отношений.

Российская Федерация, согласно статье 5 Конституции 1993 года, состоит из равноправных субъектов Российской Федерации. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты федерации между собой равноправны. Субъекты Российской Федерации не имеют права выхода из её состава. С 1 марта 2008 года таких субъектов федерации 83.

Особенности статуса субъектов федерации

Российскую Федерацию составляют республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа, являющиеся субъектами федерации. В таблице приводятся особенности конституционно-правового статуса каждого из типов субъектов Российской Федерации. В скобках указаны статьи Конституции России, содержащие соответствующие положения.

Республикаохарактеризована в Конституции России как «государство» (часть 2 статьи 5);статус определяется Конституцией России и своей конституцией (часть 2 статьи 5, часть 1 статьи 66);вправе устанавливать свои государственные языки (часть 2 статьи 68).Край, область, город федерального значениястатус определяется Конституцией России и своим уставом, принимаемым краевым (областным, городским) законодательным (представительным) органом (часть 2 статьи 5, часть 2 статьи 66).Автономная областьстатус определяется Конституцией России и своим уставом, принимаемым законодательным (представительным) органом автономной области (часть 2 статьи 5, часть 2 статьи 66);может быть принят федеральный закон об автономной области (часть 3 статьи 66).Автономный округстатус определяется Конституцией России и своим уставом, принимаемым законодательным (представительным) органом автономного округа (часть 2 статьи 5, часть 2 статьи 66);может быть принят федеральный закон об автономном округе (часть 3 статьи 66);отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между соответствующим автономным округом и краем или областью (часть 4 статьи 66).

Таким образом, РФ является   ассиметричной федерацией.

Объединение регионов России

  •  7 декабря 2003 года был проведён референдум по объединению Пермской области и Коми-Пермяцкого АО в Пермский край. Предложение об объединении одобрено подавляющим большинством голосов. Объединение вступило в силу 1 декабря 2005 года[9].
  •  17 апреля 2005 года был проведён референдум по присоединению Таймырского и Эвенкийского АО к Красноярскому краю. Предложение о присоединении одобрено подавляющим большинством голосов. Объединение вступило в силу 1 января 2007 года.
  •  23 октября 2005 года был проведён референдум по объединению Камчатской области и Корякского АО в Камчатский край. Предложение об объединении одобрено подавляющим большинством голосов. Объединение вступило в силу 1 июля 2007 года.
  •  16 апреля 2006 года был проведён референдум по присоединению Усть-Ордынского Бурятского АО к Иркутской области. Предложение о присоединении одобрено подавляющим большинством голосов. Объединение вступило в силу 1 января 2008 года.
  •  11 марта 2007 года был проведён референдум по объединению Читинской области и Агинского Бурятского АО в единый Забайкальский край. Предложение об объединении одобрено подавляющим большинством голосов. Объединение вступило в силу с 1 марта 2008 года.

В марте 2014 года численность субъектов РФ  составила 85 за счет присоединения  республики Крым и Севастополя как города федерального значения.

В  настоящее   время начата предварительная работа по объединению Архангельской области и Ненецкого АО. Процедура по объединению заморожена. Возможные названия — Поморский край, Архангельский край, Северный край.

Также есть идея о создании Уральской республики/области/губернии из Свердловской, Челябинской и Курганской областей.

Велось обсуждение возможности объединения Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Среди предлагаемых названий — Петербургская губерния[10], Невский край, Санкт-Петербургский край.

5.5. Порядок и перспективы расширения Российской Федерации

Согласно Федеральному конституционному закону от 17 декабря 2001 года № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в её составе нового субъекта Российской Федерации», расширение Российской Федерации возможно путём присоединения к ней в качестве субъектов федерации иностранных государств или их частей согласно свободному волеизъявлению народов, проживающих на этих территориях, и при заключении международных договоров с этими государствами.

Расширение России возможно в том числе за счёт независимых государств, в частности, территорий, которые могут когда-либо получить такой статус. Из соседних с Россией государств, стремящимися к интеграции с ней, включая непризнанные (частично признанные), Белоруссия и Абхазия не изъявили желания стать субъектами Российской Федерации, а Южная Осетия проявляла такое намерение.

Раздел 3. Тема 6. Государственная политика: понятие, формы организации, этапы

6.1. Государственная политика и другие виды управленческой деятельности

Государственная политика в определенной сфере - система взаимосвязанных, последовательных управленческих воздействий, объединенных единством цели, объекта и принципов деятельности. Государственную политику необходимо рассматривать как один из видов государственно-управленческой деятельности. Анализ понятия предполагает сопоставление политики с другими видами управления: рутинным управлением, единичными мерами, программным (программно-целевым) и стратегическим управлением.

Рутинное управление сводится к единообразному, стандартизованному повторению одних и тех же управленческих воздействий, в отношении неизменного (представляющегося таковым) объекта управления, на основе фиксированных процедур (критериев и порядка их применения). В качестве носителя преемственности, целостности и постоянства управленческих воздействий рутинное управление является обязательной составляющей деятельности государства и иных субъектов публичной власти. Его можно представить и как необходимую организационную рамку для любой управленческой деятельности, и как результат вертикального разделения труда, проявляющегося в передаче рутинных функций на низшие этажи государственного управления, с концентрацией функций творческих на высших уровнях. Так, в рамках большинства административных структур существуют должностные обязанности, которые можно считать исключительно рутинными (например, регистрация документов). Вместе с тем, любое должностное лицо и любой орган управления отдает дань стандартным процедурам, - например, в виде требований регламента работы или регулярной отчетности. Теоретически, рутина является идеальным способом управления в условиях стабильности; истории известны общества, прежде всего аграрные, где управление почти полностью сводилось к рутине, - либо за счет неизменности объекта управления, либо за счет монополизации более динамичных видов деятельности органами другого уровня. Содержанием рутинной деятельности как раз и является воспроизведение одних и тех же, неизменных условий и устранение (либо игнорирование) отклонений. Любые изменения требуют иной организации процесса управления.

По существу, рутинное управление - исполнительская деятельность в буквальном смысле. Ее принципиальная неизменность не означает, что рутину нельзя совершенствовать или модифицировать. Однако любые изменения в рамках этого вида управления сводятся к совершенствованию исполнительства, его более полном соответствии нормам, в конечном счете - его максимальной рационализации и даже механизации.

В централизованных системах рутина - основа деятельности периферийных структур, низших категорий государственных служащих и т.д. Прообразом рутинного управления может служить конвейерное производство, от рядового участника которого требуется прежде всего четкость и единообразие действий.

Ситуативное управление

Одним из способов реакции на изменения являются ситуативные, единичные управленческие воздействия. Часто именно они имеются в виду, когда предлагается “решать проблемы по мере их возникновения”. Здесь нет ни фиксированной процедуры, ни повторяемости: всякий раз решающим фактором оказывается специфика конкретной ситуации. Достоинствам “точечного”, максимально адаптированного к условиям единичного управленческого воздействия противостоят его произвольность, вторичность и изолированность. В отсутствие четких ограничителей и ясно обозначенного направления деятельности разовые меры легко приходят в противоречие друг с другом, оказываясь к тому же в зависимости от восприятия субъектом управления той или иной ситуации в данный момент: по прошествии какого-то времени он может оценить ее совершенно иначе, предпринимая уже другие, не согласованные с предыдущими, изолированные действия. Главная же проблема в том, что путем единичных воздействий невозможно решать сложные проблемы, требующие целого комплекса мер, и невозможно эффективно прогнозировать и планировать деятельность: управление оказывается зависимым от любого изменения ситуации, лишь следуя за эволюцией объекта. Единичные меры оправданы и неизбежны при оперативном решении частных проблем; в более значительных масштабах они становятся дисфункциональными.

Управление через изолированные меры часто связано с чрезвычайными ситуациями: необходимость нестандартных реакций очевидна, но обстановка срочности или недостаточность ресурсов не позволяют разработать целостную программу действий. Как ни парадоксально, именно в чрезвычайных ситуациях единичные, не связанные друг с другом меры наименее эффективны, - за исключением самых элементарных случаев. Поэтому обязательным условием эффективного разрешения кризисных и чрезвычайных ситуаций является разработка определенных стандартов, сценариев поведения в этих условиях, т.е. рутинизация управления чрезвычайностью.

Программно-целевое управление

Наиболее простым и очевидным способом организации управления во времени, ориентации на изменение объекта либо на меняющийся объект, является создание программы деятельности. Программой в данном контексте можно считать любое изложение последовательных, непротиворечивых управленческих воздействий, относящихся к одному объекту, рассчитанных на определенный срок и целеориентированных. Управление, основанное на реализации такого комплекса мер и является программным или программно-целевым. Классическими элементами любой программы являются: указание объекта управленческих воздействий (группы взаимосвязанных объектов); определение цели или направления деятельности, которые могут быть конкретизированы через задачи; обозначение срока и этапов реализации; распределение правовых, материальных, организационных и иных ресурсов и обязанностей; механизмы контроля и оценки эффективности. Отсутствие какого-либо из элементов говорит о том, что мы имеем дело не с управленческой программой, а с каким-то другим документом: декларацией, описанием изолированных мер, составной частью более общей программы и т.д. Составление программы - самый распространенный пример осуществления планирования в государственном управлении; соответствующее правовое оформление может придать программе нормативный характер, но существуют и программы, сводящиеся к декларации намерений.

Однако в большинстве случаев программа является односторонним волеизъявлением какого-то субъекта управления. В связи с этим в рамках классической программы управленческих воздействий не учитываются интересы и представления тех, кому поручена ее реализация, а также позиция групп населения и управленческих структур, чьи интересы реализация может затронуть. Отчасти эта проблема может быть решена путем тщательного предварительного изучения ситуации и путем согласования основных положений программы с заинтересованными группами и структурами. Но предварительное изучение никогда не бывает абсолютно полным; кроме того, с изменением ситуации меняются и интересы, и представления. Односторонний характер программного управления обрекает субъекта деятельности либо на самостоятельное осуществление программы (уместное участие других субъектов не может быть гарантировано), либо на ее неполную и противоречивую реализацию (все заинтересованные группы и структуры используют программу в своих интересах и исходя из своих представлений о проблеме). Достоинства программного управления - целостность и единство концепции, масштабность, комплексность - должны быть дополнены ориентацией на множественных субъектов деятельности.

Стратегическое управление

Субъектно ориентированное государственное управление существует в виде управленческих стратегий и их реализации. Стратегия - это правило, на основании которого предпринимаются действия в тех или иных условиях для достижения установленной цели и с учетом действий других участников процесса. Это правило может быть выражено в краткой форме - в виде простой формулировки (“зуб за зуб”, “бей своих, чтоб чужие боялись”, “разделяй и властвуй”, “деньги перечислять лишь по личному указанию, но не более Х за раз, в остальных случаях ссылаться на недофинансирование” и т.п.), - либо в развернутой форме: связанные общими принципами предписания относительно каждого из предпринимаемых действий, в зависимости от поставленных целей и от действий (реальных или предполагаемых) других субъектов. Стратегии различаются по степени сложности и по абстрактности; наиболее сложные и конкретные включают множество этапов и подэтапов. Часто признаком стратегии является вариативность: в зависимости от действий других субъектов, одна и та же цель может быть достигнута разными путями. В зависимости от того, складывается ли стратегия стихийно, в процессе управления, либо спланирована заранее и затем лишь осуществляется, степень вариативности может меняться: она выше при формирующейся постепенно стратегии, ниже при плановом подходе - за счет выбора наиболее эффективных действий и учета наиболее предсказуемых действий других субъектов. Благодаря имеющимся у них ресурсам, центральные органы государственной власти и управления обладают несомненными преимуществами; очень часто управленческие стратегии основаны на создании ситуаций, при которых возможности выбора для других субъектов крайне ограничены. Таким образом, “жестким” вариантом стратегического управления является деятельность, основанная на нейтрализации факторов неопределенности и сведении к минимуму возможности выбора других участников. Наиболее простое решение - обеспечение заданных ситуаций за счет масштабного использования физического и правового принуждения; однако, порой это оказывается недостаточным. Такой вариант обеспечивает максимально полную реализацию воли одного субъекта путем ее простого исполнения, приближаясь тем самым к программе, но часто оказывается чрезмерно затратным и в финансовом, и в политическом смысле. “Гибкий” вариант стратегического управления - так называемый сценарный подход, когда множеству вероятных ситуаций (комбинаций действий других участников) соответствует множество “сценариев” - программ или частных стратегий деятельности; каждый из них применяется или не применяется в зависимости от ситуации. В этом случае реализация поставленных целей требует сложной предварительной работы и зависит от многих разнообразных факторов; повышаются требования к целостности стратегии и к согласованности действий.

В изучении и применении управленческих стратегий государственное управление оказывается тесно связано с военной наукой. Сам термин “стратегия” имеет военное происхождение (греч. strathgia - главнокомандование, военное руководство); в современном военном деле стратегия как глобальный план военных действий противопоставляется тактике как плану отдельных операций. В роли “условного противника” государства или его органов могут выступать любые лица, организации и группы, задействованные в формировании или реализации государственно-управленческих воздействий, в том числе другие государственные органы.

Подобный взгляд на государственное управление, состоящее из противоборства разных сил, достаточно рано широко распространяется. Наиболее известный классический автор, строивший на этом свою концепцию - Н.Макьявелли; в современном мире влияние военных и дипломатических стратегий на механизмы государственного управления особенно заметно во второй половине ХХ в. Это не означает, что раньше стратегический аспект государственного управления недооценивался: он всегда был очень важным, но лишь в послевоенный период стал систематически изучаться, т.е. из индивидуальных интуитивных действий стал превращаться в специализированную область знаний и деятельности.

В современной литературе существует несколько разных пониманий стратегии деятельности: они не являются взаимоисключающими, а лишь ставят акцент на разных аспектах стратегии. Так, для стратегического менеджмента важен в первую очередь акцент на долговременности действий, на перспективе и учете глобальных характеристик (в противовес традиционному менеджменту, ориентированному на сиюминутные цели). Стратегическое управление здесь - планомерная деятельность, направленная на реализацию долгосрочных целей. Тот же акцент характерен для военного дела. В теории игр как одном из способов анализа и прогноза управленческой деятельности, стратегия - последовательность действий, ведущих данного участника взаимодействия к определенной цели. Здесь важен не столько планируемый характер деятельности (стратегия может складываться и стихийно), сколько ее структура, последовательность шагов их которых складывается результат. В политической социологии и политической психологии основной характеристикой стратегического поведения является предвидение реакций партнеров, осуществление действий, направленных на провоцирование или нейтрализацию этих реакций ввиду поставленной цели (целей): стратегия приближается к интриге. Существуют и иные трактовки; однако речь идет об одном и том же понятии, применяемом в разных контекстах.

Особенность стратегического управления в том, что его субъектная ориентированность может легко привести к недооценке характеристик объекта управления. Это происходит либо путем полного вытеснения субъект-объектных отношений субъект-субъектными - иными словами, вытеснения собственно управления интригами, - либо вследствие нивелирования объекта, когда одна и та же стратегия (набор стратегий) применяется безразлично к разным объектам управления. Оба варианта могут быть успешными для применяющего их субъекта (органа управления, должностного лица, государства в целом), но ведут к несоответствию управленческих воздействий потребностям объекта управления и, в конечном счете, к кризису в данной сфере общества и управлении ею. Кроме того, стратегическая активность одного из участников процесса управления (например, министерства) ведет к стратегическому же поведению других участников (например, региональных и местных властей, профсоюзов и т.д.). В итоге конкретная деятельность, в том числе управленческая, в данной сфере оказывается результатом не одной стратегии, а множества стратегий разных участников. Очень часто результаты такого нерегулируемого взаимодействия-соперничества оказываются непредсказуемыми. Иногда программно ориентированная деятельность отождествляется с управлением в узком смысле слова, а деятельность стратегическая - с политикой (или даже политиканством). Однако практика государственного управления заставляет прибегать к обоим видам деятельности на всех уровнях, т.е. граница между “управленческой” и “политической” деятельностью оказывается очень условной.

Легко заметить, что если для стороннего наблюдателя рутина, изолированные меры, программное и стратегическое управление предстают как объективно разные виды деятельности, то для самого субъекта управления дело сводится лишь к разным установкам в отношении деятельности. Так, лицензирование или регистрация региональным органом управления какой-либо деятельности может являться для служащих рутиной (повседневное применение стандартных критериев и процедур), может восприниматься как программная деятельность, направленная на определенную “объективную” цель, может опираться на субъект-субъектные ориентиры (противодействие другим структурам, борьба с коррупцией, индивидуальный подход, использование служебных полномочий для решения других задач и т.д.), либо сводиться к совокупности изолированных “индивидуальных” мер (ситуация, когда исключений больше, чем правил, либо когда достаточное количество правил не разработано). Кроме того, и программный, и стратегический подход в равной степени применимы как по отношению к действующим субъектам (индивидам, группам, организациям, движениям), так и к объективным или объективированным явлениям: природным факторам, макротенденциям и т.д. Например, в рамках управления здравоохранением мы можем рассматривать работающих в государственных медицинских учреждениях врачей (одну из групп, на которые направлено управленческое воздействие) либо как элемент объекта управления, обладающий определенными свойствами, на который можно только воздействовать, либо как коллективного субъекта (совокупность субъектов), действующего в своих интересах, с которым оказывается связана любая управленческая деятельность в сфере здравоохранения и с которым можно вести переговоры, согласовывать действия, инициатива которого может играть важную роль и т.д. Точно также, при управлении сельским хозяйством мы можем рассматривать природно-климатические явления как объективную данность, которая может способствовать или препятствовать реализации нашей неизменной программы; другой вариант - располагать множеством разных сценариев деятельности, применение которых зависит от “поведения” климата.

6.2. Этапы осуществления государственной политики. Проблемы и стадии формирования политики. Государственная политика и функции управления

Наиболее распространенный способ изучения и планирования государственной политики - представление ее через обязательные, последовательные этапы. Эти этапы в целом соответствуют классическим функциям управления (см. выше, раздел 2). Однако самый общий анализ государственной политики ограничивается, как правило, выделением трех базовых функций: принятие решений, реализация, оценка результатов.

Традиционный, наиболее распространенный подход к любой политике основан на своеобразном “взгляде сверху”. Он подразумевает четкое и недвусмысленное различие между теми, кто принимает решения, формирует концепцию, определяет направления и т.д., - и теми, кто должен принятые решения исполнять.

Рациональное решение: основные подходы

Обычно решения требуется принимать тогда, когда человек попадает в затруднительное положение. Людям свойственно стремиться к счастью и гнать прочь неприятные мысли, так что они не думают об опасности, даже когда она приступила к ним совсем близко.

“Гуй Гу-цзы”

Простейший механизм рационального принятия решения предполагает следующую последовательность действий: компетентное должностное лицо либо орган идентифицирует проблему, затем рассматривает, собрав необходимую информацию, возможные варианты ее решения и выбирает из них оптимальный. Получается следующая схема:

Сложности, связанные с идентификацией и формулировкой проблемы рассмотрены выше. Что касается информации, необходимой для того, чтобы построить разные варианты решения проблемы, то в идеале она должна быть максимально полной. Как правило, лишь в простейших ситуациях человек или орган, принимающий решения может самостоятельно воспользоваться имеющейся информацией и получить недостающую. При сколько-нибудь сложных проблемах чиновник или политический деятель не обладает достаточной компетентностью, для того, чтобы всесторонне проанализировать вопрос и не упустить ни одного значимого варианта его решения. Естественный выход - привлечение на этой стадии экспертов, являющихся профессионалами в данном вопросе. Идеальными экспертами являются научные работники либо научно-исследовательские организации; однако крупные управленческие структуры (министерства, правительство и т.д.) имеют, как правило, свой штат специалистов в той сфере, к которой относится их деятельность, - либо в разных сферах, если речь идет об органе общей компетенции. Кроме того, работающие с данной проблемой чиновники сами сведущи в сфере своей деятельности.

Такое распределение функций между властью и наукой (экспертизой) представлено на измененном варианте схемы:

Таким образом, вслед за идентификацией проблемы наступает очередь экспертов. Работа экспертов в данном случае требует некоторых комментариев. Во-первых, они неизбежно должны представлять разные дисциплины, в частности - необходима техническая экспертиза для любых технических проектов, правовая экспертиза, финансово-экономическая (смета, сопряженные расходы, предполагаемые впоследствии расходы) и пр. Во-вторых, если речь идет о разработке политики, а не об изолированной мере, обязательным условием является комплексность решения проблемы, - иначе долговременный проект может привести к нежелательным последствиям в других сферах, либо не быть полностью реализован.

Возьмем в качестве примера политику социального жилья, т.е. массового жилищного строительства, предполагающего низкую стоимость проживания за счет государственной поддержки. Разумеется, в первую очередь разные варианты должны опираться на сравнение возможных содержательных характеристик: какие группы населения должны быть охвачены, какими финасовыми ресурсами, и из каких источников, государство может располагать, какова будет локализация нового жилья, его архитектурно-строительные параметры, кто будет осуществлять строительство (государственные или муниципальные предприятия, частные отечественные или иностранные на основе тендера), будет управление политикой централизовано или децентрализовано, предназначено жилье для приватизации или для аренды, привлекать ли и в какой форме органы местного самоуправления, в какие сроки политика должна быть реализована и т.д. Однако ничуть не меньшее значение имеют и дополнительные вопросы, связанные с последствиями и механизмами реализации политики: как строительство повлияет на рынок недвижимости? На рынок строительных услуг? Как оно скажется на миграциях населения (в том числе “маятниковых”)? Каково будет влияние на занятость и на рынок труда? Как предупредить коррупцию и злоупотребления (во всем мире строительный бизнес - наиболее коррумпированная и криминализированная из легальных сфер деятельности)? Не приведет ли концентрированное строительство к “геттоизации”? Список этих вопросов, безусловно, может быть продолжен. Их важность связана с тем, что любая масштабная политика неизбежно сказывается в других сферах, причем последствия, в том числе негативные - если их не предусмотреть - могут быть очень существенными. Иными словами, если эти вопросы не решить сознательно, они решатся сами - но далеко не всегда наилучшим образом, а иногда просто катастрофично.

Комплексность решения проблемы предполагает наличие у политики множества целей, среди которых выделяется основная (основные), но существуют и дополнительные. Такое многообразие часто ведет к тому, что наличной информации недостаточно для действительно целостной и рациональной политики. В этой ситуации необходима организация специальных исследований, ориентированных на проблему, которую призвана решить данная государственная политика. Другая сторона проблемы - необходимость увязать предполагаемую политику с теми, которые уже находятся в стадии реализации, будь то политики иного уровня (федеральные или местные для региональных, региональные или местные для федеральных и т.д.), или того же уровня (проводимые другим министерством), но затрагивающие смежные сферы. Так, в рамках политики строительства социального жилья, необходимо учитывать актуальную политику в сфере предпринимательства: в зависимости от этого может быть решен вопрос о том, каким предприятиям будет поручено строительство и на каких условиях. Игнорирование вопросов, связанных с согласованием политик может привести к тому, что результаты одной нейтрализуются результатами другой, либо, наоборот, к тому, что две политики дублируют друг друга. В нашем примере это может быть вариант, когда ведется политика поддержки отечественного предпринимательства, особенно мелкого, но в рамках программы социального жилья объявлен тендерный конкурс без ограничений. В результате весьма возможно, что конкурс выиграют преимущественно иностранные предприятия, а среди отечественных - наиболее крупные. В итоге мелкий строительный бизнес упускает возможность укрепиться: государство будет либо тратить дополнительные средства на его поддержку (крупный государственный заказ снял бы эту необходимость), либо оставит тихо погибать, т.е. не реализует в полной мере политику поддержки малого предпринимательства.

Следующий этап процесса принятия решения - сравнение разработанных экспертами вариантов и выбор оптимального. Любое сравнение предполагает наличие определенных общих параметров, по которым оно и проводится. Конечным критерием оптимальности, как правило, является простая эффективность: максимальный эффект при минимуме затрат. В государственном управлении эта формула часто принимала несколько иной вид: максимальный эффект при данном уровне затрат (бюджетных расходов). Однако с 1970-х гг. на Западе и с 1980-х гг. в России формулировка вновь приобретает первоначальный вид: минимизация расходов становится все актуальней в связи с падением / стабилизацией темпов экономического роста.

Трудность заключается в том, что для выявления оптимального варианта предполагаемый эффект должен быть выражен в количественных единицах, как и расходы. Этого требования можно избежать, если предполагаемый результат в каждом варианте однозначен и представлен в сопоставимых величинах. Но политика по определению - комплекс мер; любой результат является здесь сложным, составным явлением, и он тем более неоднозначен, что речь идет об одновременном достижении разных, часто несопоставимых целей.

Вернемся к нашему примеру политики строительства социального жилья. Будут ли единственным критерием эффективности количественные характеристики построенных квартир? Безусловно, нет. Во-первых, целью политики является не строительство само по себе, а изменение условий жизни определенной категории населения; следовательно, критерии эффективности должны быть связаны именно с этой целью. Во-вторых, каждое возможное последствие в разных сферах также должно оцениваться, в том числе с точки зрения расходов, которые оно может за собой повлечь. Наконец, сами количественные характеристики могут быть разными: речь может идти о количестве домов, квартир, жилых квадратных - или кубических - метров, о площади земельных участков, занятых новыми домами, о численности обеспеченных жильем людей или семей, степени сокращения численности групп с неблагоприятными жилищными условиями и т.д. Большое значение могут иметь и промежуточные результаты, когда достижение одного и того же эффекта предполагается разными путями.

Сопоставление разных вариантов, таким образом, превращается в самостоятельную проблему. Для ее решения, как правило, используются многообразные математические методы обеспечения решения, разрабатываемые в рамках исследования операций. Сами математики считают, что “исследование операций способствует превращению искусства принятия решений в научную, и притом математическую, дисциплину”1. Вывод очевиден: для обоснованного выбора наиболее подходящего варианта необходимо привлечение специалистов-экспертов. В наиболее простых случаях роль экспертов могут сыграть служащие организации (органа управления), разрабатывающей политику, но с возрастанием сложности проблем возрастают и требования к профессиональной квалификации. Даже постоянно увеличивающееся количество компьютерных программ, применяющих различные виды анализа альтернатив (такие программы существуют для всех распространенных методов математического обоснования решений) не решает главной задачи: необходимость формализации каждого варианта для его обработки.

Подробное рассмотрение методов принятия решений, основанных на гипотезе абсолютной рациональности можно было бы продолжить почти до бесконечности: количество конкретных математических методик давно насчитывает не одну тысячу. Можно продолжить и дробление процесса на этапы и подэтапы, - такие как прогнозирование, предварительное определение круга задействованных экспертов, плана и стоимости исследовательских работ и т.д. Однако во всех случаях речь идет о неизбежном выводе: решение принимается объективно, причем проводником объективности является эксперт. Он именно проводник, поскольку применяет не свои личные ценности и умения, а разработанные научным сообществом методы. Управление становится действительно научным, и на практике это должно достигаться двумя путями: (1) полномасштабное привлечение ученых к принятию решений и (2) превращение самих чиновников в экспертов, путем получения ими соответствующего образования.

Существует ли при таком подходе свобода выбора и вообще выбор, и какова роль политических деятелей в принятии решений? Влияние политических деятелей на решение неизбежно должно стремиться к нулю. Что касается свободы выбора, то она возможна в некоторых ситуациях. Математическое сопоставление разных вариантов с точки зрения их эффективности (предполагаемого результата) иногда дает несколько равнозначных ответов. Иными словами, существует некоторое множество возможных решений, каждое из которых является оптимальным. Вот в этом случае ответственный орган или должностное лицо может свободно выбирать из равнозначных вариантов. Как отмечают авторы одного из пособий по рациональному принятию решений, “существование целого множества оптимальных решений... имеет ряд преимуществ, поскольку предоставляет администрации некоторую свободу в принятии решений”2.

Классический метод безусловно привлекает своей объективностью и “прозрачностью”: в случае сомнений или противоречий легко можно выявить спорный этап и пересчитать все заново. Именно такой подход официально положен в основу принятия решений в большинстве стран, в том числе - в России. Иначе говоря, он имеет нормативный характер: именно так и нужно принимать решения, особенно если речь идет о формировании политики; именно рациональные методы лежат в основе учебных программ и курсов повышения квалификации.

У абсолютно рационального решения только один недостаток: на самом деле, как правило, решения принимаются совершенно иначе.

Ограниченная рациональность и принятие решений

Классик более реалистичного подхода к анализу решений – Герберт Саймон. Именно он и ввел различие между “абсолютной рациональностью” (четкие цели, объективность, полная информация, формализация) - недостижимым идеалом, и ограниченной рациональностью, т.е. тем, во что превращается стремление к этому идеалу на практике. В работах Саймона и других, часто более радикальных критиков абсолютной рациональности, выявлено три основных ограничения, не дающих решению быть полностью рациональным:

- ограничения технические: независимо от степени привлечения науки, “объективность” невозможна как ввиду неизбежной нехватки информации, так и ввиду недостаточной объективности самого научного знания;

- ограничения психологические: абсолютная рациональность противоречит многим свойствам человеческой психики, которые могут играть определяющую роль при принятии решений, полностью вытесняя “объективные критерии”;

- ограничения политические: решения не принимаются единолично, на практике они всегда являются результатом согласования или конфликта позиций, интересов, точек зрения, причем часто существуют обязательные процедуры привлечения разных участников, а решающее слово остается за неспециалистами - в результате изначальная рациональность, если она и была, может полностью раствориться среди компромиссов и “политических предпочтений”.

Рассмотрим все три глобальных ограничения подробнее.

Технические проблемы прежде всего связаны с недостатком информации. Нехватка обусловлена (1) стоимостью информации, (2) фактором времени и (3) существованием непознанного, т.е. таких явлений и процессов, информация о которых в доступном человеку виде отсутствует.

Проблема стоимости очевидна: иногда получение полной и достоверной информации обходится дороже, чем провал политики, вызванный информационной необеспеченностью. Частично эта проблема решается для государства постоянным и качественным функционированием статистических служб, - однако каждая конкретная политика ставит перед органами власти и такие вопросы, на которые нет статистических ответов. Не менее важно время, которое расходуется на получение необходимой информации. В западных государствах, как правило, любому серьезному законопроекту и любой государственной политике предшествуют годы конкретных исследований. Но этот предварительный этап не может в современном мире занимать больше десятилетия (а часто и это слишком большой срок): общество меняется настолько быстро, что данные устаревают. В качестве существенных временных ограничителей (наиболее масштабных) иногда выступают периоды смены поколений и макроэкономические циклы, а также сроки полномочий ответственных должностных лиц или органов; кроме того, в каждой сфере существуют свои специфические циклы. Многие политики требуют достаточно быстрой разработки и реализации, в противном случае они теряют свою эффективность. Наконец, некоторые данные могут быть получены лишь тогда, когда они теряют свое значение. Через двадцать лет будет определенно известно, какая из пяти или пятнадцати глобальных тенденций развития российской и мировой экономики реализуется; однако, это никак не влияет на экономическую политику правительства сегодня, - а эта политика будет успешной лишь ориентируясь на те тенденции, за которыми реальное будущее.

То же справедливо и по отношению к непознанному. Совершенно неважно, с точки зрения сегодняшнего дня, непознаваем мир вообще, или же он полностью познаваем в соответствии с позитивистско-марксистской концепцией вечного достижения абсолютной истины. Через пятьдесят лет может достоверно выясниться, что “психоэнергетика” или что-то подобное играет гораздо большую роль в жизни общества, чем уровень экономического развития, политические институты и исполнительская дисциплина, - однако сегодняшние правительства не обладают информацией, позволяющей всерьез учитывать этот фактор.

В итоге, чем глобальнее и сложнее решение, тем выше уровень недостатка информации. Отчасти этот пробел может быть заполнен благодаря тем же статистическим и вероятностным методам: недостающую информацию можно предположительно сконструировать, опираясь на уже имеющуюся. Вероятностны, предположительны любые результаты политики, любые связи между действиями государства и последующими изменениями. Устанавливая, на основе доступных данных, вероятность тех или иных событий и исходов мы можем вновь свести решение к чисто математической задаче. Наряду с собственно исследованием операций здесь активно используются различные виды математического моделирования, теория вероятностей и теория игр.

Здесь, однако, начинаются сложности. Дело в том, что при неполной информации правильное (с точки зрения математической процедуры) решение не всегда гарантирует от ошибки. В условиях риска и неопределенности мы можем говорить лишь о вероятности ошибки или успеха; следовательно, возможны - пусть и менее вероятны - ситуации, когда рационально не обоснованное решение оказывается верным на практике, а рационально обоснованное решение ведет к провалу.

6.3. Процесс реализации государственной политики, типы политик, способы реализации.

С точки зрения традиционного рационального подхода, реализация политики - деятельность преимущественно исполнительская. Следовательно, максимально успешная реализация - это максимально точное исполнение задуманного (запланированного). Для обеспечения точности необходимо соблюдение некоторых условий:

1. Внешние для реализующего политику органа обстоятельства не должны создавать серьезных препятствий.

2. Исполнители должны быть обеспечены необходимыми ресурсами и располагать достаточным временем для реализации.

3. Необходимо не только отсутствие препятствий, касающихся обеспеченности ресурсами в целом, но и на каждой стадии процесса реализации должно быть обеспечено необходимое сочетание ресурсов.

4. Политика должна опираться на реалистические представления о причинно-следственных связях.

5. Связь причины и следствия должна быть непосредственной; если промежуточные звенья и есть, то их немного.

6. Реализация поручена одной организации, которая не зависит от других структур с точки зрения успеха в реализации политики. Если другие структуры и задействованы, зависимость от них минимальна, как и их число.

7. Конечные цели совершенно ясны и опираются на всеобщую поддержку; это условие сохраняется на протяжении всего процесса реализации.

8. В рамках достижения намеченных целей, задачи каждого участника реализации уточняются до последних деталей и в четкой последовательности их выполнения.

9. Между различными исполнителями или организациями, занятыми в реализации политики, существует совершенная коммуникация и координация действий.

10. Руководство добивается и получает на практике полное повиновение.

С учетом мнения других авторов, стремящихся создать идеальную исполнительскую модель, необходимо добавить еще один пункт:

11. Ответственная за реализацию организация занимается только данной политикой и ничем другим.

Выполнимы ли эти условия? Иногда, в некоторых отношениях, в определенных ситуациях. В любом случае, рациональный подход настаивает на их обязательном создании, иначе возможны проблемы исполнения.

“Взгляд снизу”: политика как взаимодействие

Противоположность “взгляду сверху” - “взгляд снизу”, согласно которому абсолютно рациональная организация политики, с разделением на тех, кто решает и тех, кто исполняет либо нежелательна либо просто невозможна. Напротив, реальная (и реалистичная) политика - постоянное взаимодействие и взаимовлияние разных субъектов, разных уровней на всех этапах политики.

Выявление проблемы и выбор формулировки

Проблемы не существуют в мире сами по себе - они создаются, формируются и формулируются. Одна и та же ситуация может быть интерпретирована как проблемная - требующая внимания со стороны органов власти либо населения, - или просто как совокупность явлений, событий, не связанная с возможностью управленческого вмешательства. Не менее важно то, что в одной и той же ситуации разные люди (группы, организации) видят разные проблемы - в соответствии с их собственным мировосприятием и, разумеется, с их собственными интересами. Очень часто предлагаемые решения проблемы на самом деле содержат лишь скрытые формулировки самой проблемы, определения ее смысла.

Все это можно наглядно продемонстрировать на примере такого популярного явления, как коррупция. С самого начала можно обнаружить расхождение между теми, кто считает коррупцию серьезной проблемой и теми, кто рассматривает ее просто как элемент рыночных отношений, один из вариантов обмена который сам по себе является не худшим способом организовать отношения между чиновниками и населением (существовали - и существуют! - государства, строящие свою политику именно на такой идеологии. Разумеется, в их политическом лексиконе отсутствует слово “коррупция”, или присутствует, но ничего конкретного не обозначает). Лагерь сторонников проблемной трактовки также не един. Для одних, коррупция - результат слабого контроля. Совершенствуем контроль, ужесточаем наказания - побеждаем коррупцию. Для других, коррупция - проблема финансовая: для ее предотвращения необходимо поднять заработную плату чиновников настолько, чтобы им незачем было брать взятки. Для третьих, коррупция, особенно в ее российском варианте - проявление особой системы социальных связей, типичных для традиционных обществ и модифицированных советским режимом. Для четвертых, коррупция - проявление национального менталитета... Список можно продолжать, в любом случае за каждой интерпретацией - разные интересы, разная идеология, разные методы действий и разные решения, которые будут приняты в итоге. А ведь еще необходимо определиться с тем, что такое коррупция, какие действия она предполагает. Дополнительная сложность в том, что многие трактовки проблемы взаимно противоположны. Если коррупция - этносоциальное явление макроуровня, ужесточение контроля приведет лишь к противостоянию общества и власти, к установлению полицейского режима, который сам моментально коррумпируется. Если коррупция - неизбежная характеристика любого общества, связанная с человеческой натурой, ей необходимо уделять не больше внимания, чем тому факту, что человек смертен: печально, но ничего не поделаешь. И т.д., и т.п.

Таким образом, решающее значение для формирования государственной политики - и любого управленческого воздействия вообще - является выбор формулировки проблемы. Иными словами, какую задачу мы выберем, ту и будем решать. Однако в большинстве случаев заинтересованные группы (неважно, состоят они из представителей власти или из тех, кто хочет на власть повлиять) стремятся представить свою формулировку как единственную: вот она проблема, ее нужно решать и нет смысла в чем-то сомневаться. При отсутствии организованных и обладающих обширными ресурсами противников так и происходит: проблема представляется самоочевидной. Особенно серьезные последствия невнимание к формулировке (или одностороннее внимание) может вызвать в наиболее масштабных сферах деятельности государства - социальная и экономическая политика, охрана правопорядка и т.д.

Наличие готовой - выбранной или навязанной - формулировки еще не означает, что проблема будет решаться. Для превращения проблемы в решение, а тем более - в политику, необходимо ее предварительное появление в “повестке дня” органов власти. Повестка дня в самом общем виде - список рассматриваемых вопросов. Для органов государственной власти это подразумевает официальное изучение проблемы с целью ее решения. В официальную повестку дня, как правило, выносится уже готовая формулировка. Фактически, вынесение проблемы в повестку дня означает выполнение трех условий:

  1.  проблема должна быть признана существующей. Иными словами, или органы власти сами предлагают формулировку, или они принимают чью-либо;
  2.  проблема должна быть признана относящейся к компетенции данного органа власти - или органов публичной власти в целом;
  3.  проблема должна быть признана актуальной, подлежащей решению в обозримом будущем;
  4.  проблема должна быть признана решаемой с точки зрения имеющихся ресурсов и возможностей их использования.

После того, как эти условия соблюдены, можно говорить о начале процесса формирования решения.

Формирование решения и проблема “сопутствующих решений”

Согласно классическим представлениям о государственном управлении и об управлении вообще, решения принимаются теми, кто обладает соответствующими полномочиями. Эта позиция очень распространена и среди практиков: насколько политики любят говорить “я принял соответствующее решение”, настолько же чиновники любят подчеркивать - “решения принимаю не я, я лишь исполняю”. Согласно тем же представлениям, деятельность органов государственного управления и ее результаты напрямую зависят от того, какое решение принято на компетентном уровне.

И то, и другое неверно. Точнее, отдельные решения, принятые отдельными лицами сохраняют свое значение для второстепенных и элементарных проблем. В остальных случаях, и, в частности, при определении государственной политики, “решение” представляет собой сложный конгломерат разнородных потоков информации, взаимовлияний и противостояний, в результате которых достаточно стихийно возникает “нечто” (формулировка, концепция, схема, набор фраз и т.д.), - именно оно и заносится на бумагу как окончательное решение. Иными словами, решения не принимаются, а формируются в результате взаимодействия разных субъектов. Более того: формальное решение часто не имеет прямых причинно-следственных связей с тем или иным социально значимым результатом, якобы к нему относящимся.

В государственном управлении система согласований, одобрений, утверждений и т.д. - обязательная характеристика любого сколько-нибудь значимого решения. Эта система создает два уровня ограничений: во-первых, действующие правовые нормы разных уровней, которым решение должно соответствовать; во-вторых, каждое должностное лицо (орган управления) стремится внести в проект решения свои собственные соображения, предпочтения, взгляды.

При авторитарном руководстве проблема, как кажется, отсутствует: руководитель (высшее должностное лицо) навязывает свое собственное мнение, не давая возможности другим участникам процесса самостоятельно влиять на решение. Но это только кажется. Каждый участник процесса согласований, подготовки проектов и т.д. обладает специфической компетентностью, специфическими знаниями, отсутствующими у других - неизбежное следствие специализации. Поэтому всегда существует возможность либо настоять на своем варианте решения проблемы (на своем вкладе в решение) апеллируя к неизвестным другим закономерностям, правилам и объективным тенденциям, либо скрыто ввести в текст решения положения, последствия которых другие оценить не в силах.

Еще более важно то, что формирование решения не завершается изданием согласованного и утвержденного официального акта. Любой акт, относящийся к политике в целом, будь то закон, указ или постановление, требует для своей реализации принятия большого количества других актов, от ведомственных приказов до инструкций и устных указаний. Именно эти “сопутствующие решения” очень часто определяют, что именно выполняется в рамках реализации. Особенно существенные изменения - по сравнению с первоначальным решением - могут появляться при определении процедур, механизмов и методик, а также при распределении приоритетов и, соответственно, финансов, кадров и пр. Чем больше нарушений цитированных выше “условий Ганна”, тем меньшее значение для практики имеет изначальное, официальное Решение - и тем больше зависимость результата от сопутствующих микрорешений, принимаемых в процессе подготовки и реализации.

Стратегии реализации государственной политики

В рамках государственного управления постоянно осуществляется множество разных стратегий. Их можно классифицировать по разным основаниям:

  1.  идеологические (либеральные, консервативные, социалистические стратегии)
  2.  критерий цели (реформаторские, стабилизационные, консервирующие) и т.д.

Однако наиболее комплексная типология основана на внутренних механизмах, базовых принципах реализации, лежащих в основе той или иной стратегии. Важно то, что одни и те же цели могут быть достигнуты с помощью разных типов стратегий. Разные типы стратегий могут быть представлены в следующей таблице:

Типы стратегий реализации государственной политики

Способ достижения целиСоотношение роли государства и общественных процессовБыстрое, радикальное движение к целиПостепенное, эволюционное движениеАктивная роль государства, прямое вмешательствоСтратегии “бури и натиска” (форсированная реализация невзирая на затраты), “эффекта клапана” (достижение “точки невозвращения” с последующей доработкой деталей) и т.д.Пример: первый этап приватизацииДостоинства:быстрый результат, возможность идеологической мобилизацииПроблемы: неизбежность периода “латания дыр”, вероятность острых противоречий, вероятность глобальных ошибок, затратностьСтратегии “проб и ошибок” (постоянные новые шаги в поисках удачного результата), “пошагового инжиниринга” (испытание нескольких вариантов, анализ итогов, выбор наилучшего, так же - следующий шаг) и т.д.Пример: реформа местного самоуправленияДостоинства: выверенность промежуточных результатов, возможность изменять направление в процессе деятельностиПроблемы: затратность ошибок, необходимость запаса времени и многоуровневой долгосрочной координацииПассивная роль государства, расчет на естественный ход вещейСтратегии “болевых точек” (воздействие на ключевые параметры с дальнейшим самоизменением системы), “быстрого ухода” (резкое прекращение государственного вмешательства по многим направлениям) и т.д.Пример: либерализация экономики через прекращение регулирования ценДостоинства: минимальная затратность, возможность скрытой реализации политики, возможность саморегуляции противоречийПроблемы: вероятность глобальных ошибок, необходимость сверхточных предварительных расчетов-прогнозовСтратегии “невмешательства” (государство занимает позицию наблюдателя), “легализации” (государство оформляет через право уже сложившиеся отношения), разрешительные стратегии и т.д.Пример: политика в сфере платных медицинских услугДостоинства: наиболее бесконфликтная стратегия, наименее затратная, способствует  развитию саморегуляции обществаПроблемы: движение к цели крайне замедлено (напр., первый этап экон. реформ в Китае предполагается завершить к 80-м гг. 21 века), государство рискует потерять инициативу

Таким образом, каждый тип стратегии сочетает несомненные достоинства с проблемными характеристиками. При реализации любой политики оптимальным является сочетание разных стратегий, с учетом меняющихся условий. На практике каждое правительство предпочитает какой-то один тип стратегии; фактическое разнообразие создают исполнители.

Правительство или другой государственный субъект деятельности не является единственным субъектом стратегического поведения. Свои стратегии, ориентированные на свои цели используют исполнители, сторонники, противники политики, коллективные и индивидуальные субъекты способные воздействовать на политику, но равнодушные к ее результатам и т.д. Таким образом, реализация любого решения, тем более любой политики, приобретает характер стратегического взаимодействия различных участников, преследующих разные цели.

Оценка результатов

Оценка результатов политики является ее обязательным элементом, обеспечивающим обратную связь. Критерием оценки могут быть: эффективность - соотношение затрат и результатов, простая результативность - наличие или отсутствие неких (положительных) итогов, правильность - соблюдение установленных правил и норм, будь то традиция, правовые установления или моральные соглашения, популярность - массовая поддержка или критика деятельности государства, справедливость - распределение всех вероятных благ, от права участия в деятельности до права пользования ее результатами в соответствии с господствующим пониманием справедливости, - а также такие характеристики как способность реагировать на изменения (или  наоборот, стабильность и принципиальность), демократичность, скорость, соответствие результата поставленным целям и т.д. и т.п. Во многих развитых странах до начала 1970-х гг., а у нас в стране - до начала 1990-х гг., одним из основных критериев оценки являлся уровень затрат: чем больше бюджетных средств потрачено (“освоено”), тем выше оценивалась деятельность государственных организаций. Разные ценности - разные критерии.

Оценка результатов деятельности зависит не только от того, кто ее оценивает и исходя из каких ценностей, но и от особенностей контекста деятельности, реальной ситуации. Так, сохранение правительством доходов населения на постоянном фиксированном уровне - огромное достижение в условиях кризиса и признак злонамеренности или некомпетентности в условиях бурного экономического роста.

Идеальная оценка результатов должна опираться на все значимые критерии. Однако многие из них противоречат друг другу или плохо сочетаются; в этом случае на передний план выходит проблема ранжирования критериев и их распределения по отдельным элементам, составляющим политику.

6.4. Проблема эффективности государственной политики

В современном мире эффективность деятельности все чаще становится основным критерием, применяющимся при оценке государства и его органов, отдельных должностных лиц, режимов, правовых институтов. Это вовсе не означает, что не существует других критериев: эффективность - понятие экономическое, а деятельность публичной власти не всегда оценивается и не всегда может быть оценена в экономических категориях.

В самом общем виде эффективной мы считаем деятельность, результатом которой является достижение поставленных целей с минимумом затрат. Однако в деятельности органов публичной власти экономическая эффективность играет подчиненную роль по отношению к социальной эффективности: достижение значимых для общества целей с минимумом социальных (значимых для населения) затрат. Затраты финансовые мы можем рассматривать как один из видов социальных затрат - речь идет о расходовании средств налогоплательщиков. Два вопроса приобретают в этом контексте особое значение: во-первых, это критерии социальной эффективности (т.е., способ определения затрат и результатов), во-вторых - механизм распределения затрат и результатов в обществе.

В России традиционно принят патерналистский подход к определению социальных затрат: предполагается, что государству (или отдельным государственным органам, отдельным должностным лицам) виднее, что для народа лучше. Преимущества и недостатки такого субъект-объектного подхода охарактеризованы выше. Другой возможный вариант определения социальных затрат – ориентация на мнение тех социальных групп, чьи интересы затрагивает данная политика.

Сложность и неоднозначность государственно-управленческой деятельности требует комплексного использования разных критериев оценки. Так, экономическая эффективность не может быть основным критерием оценки для социальных и образовательных программ: экономический эффект от их реализации скажется лишь через десятилетия, но и тогда его сложно будет оценить однозначно. Здесь скорее следует исходить из последовательного выполнения основанных на научных прогнозах и разработках норм. Современная российская практика показала, что ожидание от деятельности в сфере образования, здравоохранения, управления наукой сиюминутной эффективности и окупаемости ведет к кризису этих отраслей.

Раздел 4. Тема 7. Местное самоуправление  в системе  власти и управления России

7.1.Местные органы власти в системе публичного управления.

Управление местными делами в демократических странах может осуществляться как посредством назначенных центральной властью органов и должностных лиц государственной администрации на местах, выступающих в качестве периферийного звена государственного аппарата, так и через представительные и исполнительные органы, избираемые непосредственно населением административно-территориальных единиц. Такие представительные органы именуются обычно органами местного самоуправления или местного управления.

В тот период исторического развития общества считалось, что местные представительные органы являются своеобразной четвертой властью, связанной законом и судебным контролем, но не подчиненной правительству и его органам в центре и на местах.

7.2 .Организация правового регулирования местного управления

Система правовых актов, устанавливающих организацию местного управления, по-разному структурирована в различных странах. В последние десятилетия наметилась тенденция к сближению различных правовых систем, в том числе - в области “муниципального права”. В Европе интегрирующую роль выполняет Европейская хартия местного самоуправления, подписанная большинством европейских государств. С 1988 г. подписание Хартии является обязательным условием вступления в Совет Европы. Однако до сих пор Хартия не подписана, подписана не полностью или не ратифицирована такими государствами как Франция, Бельгия, Нидерланды, Австрия, Дания.

Помимо Хартии, отдельные вопросы деятельности местных органов власти могут регулироваться и другими международными правовыми актами, например - Европейской хартией прав человека.

Организация и деятельность местного управления регулируется конституциями, а также иными нормативно-правовыми актами, издаваемыми центральными законодательными органами или (в федеративных государствах) легислатурами отдельных субъектов федерации.

В РФ деятельность  местного самоуправления регулируется Конституцией РФ, а также федеральным законом № 131 «Об общих принципах организации  местного самоуправления в РФ».

Статья 3 Конституции: «Народ  осуществляет  свою власть непосредственно, а также через органы  государственной  власти  и местного самоуправления».

Статья 12 Конституции РФ закрепляет  самостоятельность органов местного  самоуправления. «В РФ  признается  и гарантируется местное самоуправление. Местное  самоуправление  в пределах своих полномочиях  самостоятельно.  Местное самоуправление  не входит в систему  органов  государственной  власти».

Органы местного самоуправления согласно Конституции РФ не могут назначаться  сверху.  Формирование ОМС – это дело самого населения МО.

Статья 130 Конституции РФ: «МС в РФ обеспечивает самостоятельное  решение  населением  вопросов  местного значения.  Местное население осуществляется  гражданами  путем  выбора, референдума, др. форм прямого волеизъявления,  а также  через выборные и другие ОМС».

Статья 131 Конституции:  МС осуществляется  в городских, сельских поселениях и других территориях  с учетом исторических и иных местных традиций.

Статья 133 Конституции РФ закрепляет гарантии местного самоуправления:  право  на судебную защиту, на компенсацию  дополнительных расходов,  которые возникли в результате  решений, принятых органами государственной власти и др.

Конституция  РФ закрепляет лишь общие  принципы организации  и деятельности местного самоуправления  в РФ. Более конкретно эти  вопросы регулируются ФЗ № 131.   

В странах с федеративным устройством общенациональные конституции обычно регулируют лишь основные принципы формирования и деятельности местных органов, возлагая правовое регулирование местного управления в основном на субъектов федерации. Так, например, статья 28 п.1 Основного закона ФРГ 1949 г. лишь устанавливает, что ”в землях, районах и общинах народ должен иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами”.

В США функционирование местного управления регулируется исключительно самими штатами. Полная зависимость и производность местных органов власти от субъектов федерации здесь была сформулирована в 1868 году верховным судьей штата Айова Дж.Диллоном: “Муниципальные корпорации обязаны своим созданием и извлекают все свои права и полномочия от легислатур штатов” (так называемое “правило Диллона”).

Положения, регулирующие деятельность местного управления, таким образом, содержатся в конституциях всех 50 штатов США. Степень урегулированности различных аспектов местного управления в отдельных штатах, однако, отнюдь не одинакова, вследствие чего выделяются две их основные группы. К первой группе относятся конституции штатов, содержащие незначительное количество норм, регулирующих деятельность местных органов, причем устанавливающих, как правило, определенные ограничения их деятельности (штаты Алабама, Миссисипи, Теннесси, Калифорния и др.). Вторую группу составляют штаты, конституции которых характеризуются более подробным нормативным регулированием управления на местах. Наряду с закреплением основных принципов деятельности местных органов в предмет конституционного регулирования данной группы штатов включаются и нормы, регламентирующие внутреннюю организацию муниципалитетов (например, штаты Нью-Мексико и Коннектикут).

7.3. Компетенции органов местного управления

Местные органы действуют на основе закрепленных за ними компетенций, т.е. полномочий и предметов ведения.

Поскольку в большинстве случаев распределение компетенций осуществляется при участии и под контролем государства, поскольку государство, обладая суверенитетом, является верховным гарантом осуществления публичной власти на своей территории, оно обязывает органы самоуправления корректно выполнять определенный минимум компетенций. Речь идет, таким образом, об обязательных компетенциях. Самоуправляющиеся сообщества не имеют права отказываться от выполнения этих компетенций, - кроме специально оговоренных законом случаев, когда, ввиду очевидной неспособности органов самоуправления справиться с задачами, отдельные компетенции могут быть переданы другому уровню самоуправления или государству.

Согласно  статье 12 Конституции РФ, местное  самоуправление  в пределах своих полномочиях  самостоятельно.  Местное самоуправление  не входит в систему  органов  государственной  власти.

Самостоятельность означает, что ОМС  наделяются  компетенцией, принадлежащей  только им,  свободны в осуществлении  этой компетенции  и несут  за это ответственность.

Самостоятельность местного самоуправления  поддерживается  тем,  что Конституция не включает  ОМС в систему органов государственной  власти. Это позволяет говорить  о том,  что ОМС – это четвертая власть, не относящаяся  ни к одной из трех ветвей власти. Вместе с тем это не означает, что МС находится  вне системы  государственно – властных полномочий.

Компетенции, не входящие в число обязательных, считаются факультативными, т.е. могут исполняться или не исполняться органами самоуправления в зависимости от ситуации и потребностей населения. ФЗ № 131 статьи 19, 20, 21.

Только в этой сфере принцип общей компетенции применяется полностью, - с учетом сделанных выше оговорок и при условии, что в распоряжении органов самоуправления остаются средства после реализации обязательных компетенций. Ее содержание может существенно варьироваться не только вследствие разграничения компетенций между разными уровнями власти, но и между сообществами одного уровня вследствие разницы их возможностей, финансовых и организационных.

7.4. Зарубежные модели местного самоуправления.

В современном мире более 190 независимых государств, в каждом из которых существует своя система местного управления. Таким образом, возможно существование более 190 национальных систем местного управления, в рамках 20 из которых присутствует до 50 (до 89, если учитывать Россию) субнациональных систем. Изучение каждой системы по отдельности необходимо для выявления своеобразия организации и функционирования местного управления в разных странах. Кроме того, именно при рассмотрении конкретной системы местного управления становится возможным определить связи того или иного способа организации со специфическим контекстом: особенности институтов центральной власти и их отношений с местными органами, особенности национальных правовых систем, национальной экономики , культуры и т.д.

Естественным способом рационализации и систематизации существующего разнообразия систем управления является их объединение в большие группы по принципу принадлежности к той или иной правовой семье. Поскольку правовое регулирование является основой той или иной системы местного управления, оказывается вполне логичным следовать за сравнительным правом и брать за основу типологии общие истоки правовых систем, которые проявляются в близких механизмах и нормах.

А) Британская система местного управления

Англосаксонская система местного управления, получившая заметное распространение в современном мире, возникла в Великобритании. Ее распространение является прямым следствием существования британской колониальной империи и территориально совпадает с границами этой империи в период ее расцвета. Однако - как и в случае с романской системой - правовые схемы колонизаторов плохо прижились в традиционных обществах Азии и Африки. Поэтому говорить всерьез о существовании англосаксонской системы можно лишь по отношению к странам, повторившим британский или американский путь развития: от индустриального общества - к обществу потребления, от традиционного или раздробленного общества - к современному демократическому государству.

Б)Американская система

Американская система местного управления распространена не только в США, но и в других федеративных государствах, перенявших американский и британский опыт. Наряду с Австралией и Канадой, этот и некоторые латиноамериканские страны, в частности – Мексика и Бразилия.

В) Романская система

Общие характеристики систем местного управления, существующих в данных странах, возникли благодаря взаимодействию целого ряда факторов, происходившему на протяжении последних двух тысячелетий. Однако, непосредственной причиной создания общих, до некоторого времени почти идентичных структур местной власти, является конкретное историческое событие: создание наполеоновской империи. Если в других странах, входивших в состав империи, французское влияние либо было вытеснено более поздними влияниями (Польша), либо существенно трансформировано на основе местных традиций (Нидерланды, Германия, Дания), то в Италии, Испании , Португалии оно оказалось во многом соответствующим местной культуре и закрепилось надолго. Наличие общего источника влияния обусловило и его длительность: многие изменения, происходившие во французской системе управления Х1Х - ХХ вв., непосредственно отразились и на близких странах.

Распространение французской системы не ограничилось ближайшими соседями: во-первых, она легла в основу систем управления бывших французских колоний (Квебек, многие африканские страны); во- вторых, прямолинейная эффективность и логическая стройность французской системы способствовали ее распространению в ряде унитарных государств, выбравших централизованные методы регулирования: Греция, Турция. Наконец, французская система представляется зачастую очень удобной для стран с недавним авторитарным прошлым, поскольку сочетает в себе классическую западную демократию с доминированием центральной администрации, - примеры Испании, Португалии и Греции отвечают, таким образом, сразу нескольким критериям.

Бурное развитие местного самоуправления во второй половине ХХ века привело к существенным трансформациям во французском местном управлении; с другой стороны, накопилось большое количество различий между отдельными странами. Тем самым сходства в конкретных институтах и нормах становится все меньше, но логика развития систем управления в этих странах по-прежнему определяется преимущественно их изначальным родством.

Логика формирования того, что принято называть французской системой, отнюдь не линейна; в зависимости от расставленных акцентов она может рассматриваться либо как ряд парадоксов, либо как вариации вокруг некоей золотой середины. Два базовых принципа, остающихся неизменными, во многом противоречат друг другу: признание естественного и правомерного существования объединений жителей определенной территории с целью решения общих для них проблем - и, с другой стороны, централизация государственного управления, явно доминирующего над самоуправлением. Первый принцип связан, в плане философском, с некоторыми аспектами теории естественного права; в плане историческом он появляется как результат коммунального движения, приведшего к своеобразной сакрализации городских свобод. Второй принцип во многом вытекает из руссоистских и близких им концепций общего интереса, представленного государством и, исторически, появляется как следствие непрерывной и ожесточенной борьбы центральной власти с сепаратистскими и локалистскими тенденциями,- либо, в случае с соседями Франции, привнесения жесткого централизаторского начала в крайне раздробленное общество.

Однако, противоречие во многом условно: именно осознание (и признание) особой природы местного самоуправления ведет к усилению контроля и давления со стороны центра по отношению к этому потенциальному противовесу. В области юридических норм исконное своеобразие местной власти проявляется в существовании принципа общей компетенции: применение к местным органам самоуправление негативного регулирования их деятельности - все, что не запрещено - разрешено. С другой стороны, коммунальное самоуправление исторически является символом демократии и существования политических прав; это постоянно подкреплялось реальной ролью институтов местного самоуправления в повседневной жизни населения. Централизация управления также приобрела характерные формы, во многом существующие по сегодняшний день: многоуровневая система правительственной администрации, отчасти дублирующая, отчасти контролирующая либо подчиняющая себе местное самоуправление на каждом уровне. Современная трансформация местной власти в рассматриваемых странах во многом является серией компромиссов между традиционными чертами модели и демократизацией местного самоуправления.

В практике организации местного управления эти общие черты проявляются следующим образом:

- существуют административно-территориальные единицы, где нет самоуправления, т.е. выборных органов власти;

- в “базовых”, созданных государством административно территориальных единицах присутствует правительственный чиновник, обладающий полномочиями по контролю за деятельностью органов местного самоуправления;

- параллельно с администрацией самоуправляющихся сообществ на их территории действуют представители центральных министерств и ведомств , осуществляющие отраслевое управление;

- неправомерные действия местных органов власти могут быть санкционированы в административном (внесудебном) порядке ;

- четко выражена тенденция к унификации статуса местных сообществ и органов управления на всей национальной территории.

Г) Германская система местного управления

Германская система местного управления распространена в странах Центральной и Северной Европы. С одной стороны , это связано с общим культурным и политическим наследием (Священная Римская и Габсбургская империи ), с другой – с постоянными заимствованиями в рамках региона. В 1990-ее гг. многие страны Восточной Европы (Венгрия, Чехия, отчасти Польша и Словакия ) также ориентируются на эту модель.

Д) Скандинавская система

Исторически государственное строительство в Скандинавских странах тесно связано с датской традицией: вхождение в состав единого государства, до конца XV в., территориальная близость, культурное и языковое родство сыграли в этом немалую роль. Даже после рубежа XVII-XVIII вв., когда политическое доминирование в регионе перешло к Швеции, влияние Дании уменьшилось лишь незначительно. Это влияние сказалось и на организации местного самоуправления, обладающего в Дании и скандинавских странах значительным числом близких черт, отличающих их от других европейских государств.

Для стран скандинавской системы характерна большая самостоятельность органов местного самоуправления в оперативных вопросах, и одновременно крайне незначительные правовые гарантии, что позволило многим исследователям сблизить скандинавские страны с Великобританией. Однако, в отличие от британской модели, местная власть в этих странах значительно больше интегрирована в государственный механизм, что проявляется и в доминирующих тенденциях: если в Соединенном Королевстве присутствие государственных органов на местном уровне усиливается, то в королевствах Датском, Шведском и Норвежском наоборот, государство уменьшает полномочия своих органов на местах в пользу самоуправления.

7.5. Современное состояние местного самоуправления в РФ.

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

 

Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон № 131, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Согласно  12 статье Конституции в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

5.3. Учебники, учебные пособия, изданные преподавателями кафедры.

1. Дуран Т.В. Институты    власти  и управления.  Екатеринбург, 2009.

5.4. Пакет контрольно-оценочных материалов, в т. ч. экзаменационные билеты, тесты

5.5. Методические указания к выполнению лабораторных работ, контрольных работ, курсовых проектов (работ), для организации и контроля самостоятельной работы студентов.

VI. Ресурсное обеспечение (если требуется)

  1.  Лаборатории
  2.  Приборная база, оборудование
  3.  Натуральные объекты, модели
  4.  Базы данных
  5.  Компьютерные классы.

1

← Предыдущая
Страница 1
Следующая →

Файл

ГМУ.doc

ГМУ.doc
Размер: 849 Кб

.

Пожаловаться на материал

ГМУ - Государственное и муниципальное управление. Целью учебного курса является формирование у студентов представления о целостном характере государственного управления, основных внутренних взаимосвязях, принципах взаимодействия органов государственной власти друг с другом и с обществом.

У нас самая большая информационная база в рунете, поэтому Вы всегда можете найти походите запросы

Искать ещё по теме...

Похожие материалы:

Етапи організування медичної допомоги потерпілим при ДТП

Реферат З предмету Медицина. Дорожньо-транспортні пригоди. Організування медичної допомоги потерпілим.

Финансы. Шпаргалка на єкзамен

Шпоры на экзамен по финансам РФ

«Медициналық-профилактикалық іс» тест

Массивные фундаменты глубокого закладывания.

Фундаменты, которые сооружаются методом массивного опускного колодца. Массивные опускные колодцы. Фундаменты, которые сооружаются методом кессона.

Принципы права.

Принципами права называют основные положения, идеи, выражающие сущность права как регулятора общественных отношений. Это объективные свойства права. Они отражают закономерности общественного развития, потребности данного общества. В этом их социальная обусловленность, зависимость от реальных жизненных условий.

Сохранить?

Пропустить...

Введите код

Ok